农村宅基地闲置问题探究

沈晓婷

【摘 要】如今随着城镇化的迅速发展，全国范围内宅基地闲置问题突出，成为城镇化发展的瓶颈。为进一步有效利用闲置的宅基地，通过分析宅基地闲置大规模出现的原因，从政府强制力征收、建立宅基地市场模式、配套完善法律规范三个方面出发，拟解决宅基地闲置问题。

【关键词】宅基地使用；国家强制力；宅基地市场模式；法律与政策的冲突

据统计，山东省目前农村宅基地总面积达到2083万亩，占城乡建设用地面积总量的68%。中国科学院的一份调查报告显示，经综合测算与评估，通过构建完善的宅基地退出与盘活机制，全国空心村综合整治潜力可达1.14亿亩。i由此可见，在全国范围内，宅基地闲置问题都十分突出，极大程度地导致了国土资源的浪费。以下将通过分析宅基地闲置大规模出现的原因，对宅基地闲置这一问题的解决提出几点分析。

一、宅基地闲置问题产生的原因

在建国初期，宅基地的分配使用是为了保障集體经济组织成员的基本生活需要。但随着城镇化的发展，人地关系发生了逆向的发展，导致了宅基地空闲局面的逐渐扩大。以下将从三个方面简析宅基地闲置问题出现的原因。

（一）长期以来宅基地乱报乱批乱建

根据《土地管理法》以及《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》，我国农村宅基地主要奉行“一户一宅”制度。宅基地的使用申请要经过村委会、乡镇人民政府的街道办事处核实、确认土地信息和申请人资格，还要送县级国土资源部批准，才能核发《集体土地使用证》，随后才能在核准使用的集体土地上建造住宅。但实践中，“一户多宅”现象、超占土地建房的现象层出不穷，其中不乏有关土地的执法人员或法律意识淡薄，或碍于情面，又或是私下收受，胡乱批地。同时，也存在不少直接越过审批，直接占用集体用地建房的现象。发展至今，乡村住宅面积规模巨大。伴随城镇化发展，大量人口转移城镇后，农村宅基地的闲置问题成为巨大的土地隐患。

（二）返乡建房盛行

根据九三学社2013年发布的一份有关城镇化发展的调查报告，我国农村常住人口每年以1.6%的速度在减少，但农村宅基地却以每年1%的速度增加，农村每年建房新增占地200万亩左右，出现了城镇化和农村住宅“两头占地”现象。ii这种逆向的增长，主要是因为人们看到宅基地使用的利益价值，尽管已经在城镇落居，但在其仍然享有集体经济组织成员的身份情况下，通过人为“分户”可顺利实现宅基地申请，建造住房。总而言之，这种农村宅基地作为“后方”的安全感几乎被所有人所热衷和接受。

（三）法律法规的滞后

首先，宅基地的“三无性”即无偿、无期限、无流动性加剧了宅基地的只占不用。宅基地使用就是为了保障集体经济组织成员在核定的集体土地范围内能够永久地满足其基本生活需求。其性质用途决定了宅基地的使用不能作为财产进行流转，仅能够在集体经济组织内部进行有条件的流转，而这种流转还禁止获益。在法律严格的限制下，这种无偿占有对于集体经济组织成员而言就是最大的获益。宅基地使用权人可以通过建造住宅获得绝对的物权，享有静态的财产利益，从而使得宁愿闲置，也要白占的现象普遍。

二、有效改善农村宅基地闲置问题的方法探究

结合上述简析的农村宅基地闲置出现的原因，进一步探讨解决该闲置问题的方式，主要从政府强制力为辅助，建立宅基地市场模式，配套完善相应的法律规范为主的解决方式，为在全国范围内的宅基地闲置问题提供统一的解决机制。

（一）国家强制力征收

据《宪法》第十条：国家为公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。基于城镇化的发展，城镇的人地矛盾已经到达了瓶颈时期。国土部规划司司长董祚继认为，“城镇化发展过程中最大的问题是用地空间不足”，各地的供需缺口至少在300-400万亩，以至于一些地区的用地指标已经透支到下一个十年。iii而对于闲置宅基地资源的回收利用正好能够用于弥补这一透支额度。当然国家运用强制力一定要合理谨慎，区分对象，衡平双方利益。现行在全国范围内，有部分区已经开展宅基地闲置的试点整理，例如：天津市的“宅基地换房”；上海市推行的“宅基地置换试点”都在一定程度上有效整理了闲置的土地资源，充分盘活土地的使用和交换价值，缓解城市建设用地的供需矛盾。

（二）建立宅基地市场模式

以上这种全面置换的解决办法推行的广度十分有限，需要大量的财政支持。因而建立宅基地市场模式即放开宅基地流转的限制就很有必要。一旦放开，市场的趋利性必然逐渐改变宅基地的土地性质，受让人可能会将其用于生产需要而非生活需要。为了避免土地利用的任意性，这种流转可以经过一定的审批制度。受让人对于宅基地的使用可依核准审批的土地用途进行使用，同时可根据使用性质的不同适当缴纳土地使用的费用，如此不仅增加了财政收入，提高了土地的利用率，对于已落居城镇的集体经济组织成员也可以通过流转其闲置的宅基地及其房屋增加财产性收入，并且那些在城镇中没有经济能力落居的外来人口可以通过购置相对廉价的闲置宅基地及房屋实现落居，改善生活条件。

（三）完善相关法律，确定利益分配

要调整一种社会关系，最权威和稳定的办法就是用法律进行规范。但历来我国有关土地发展的规划都以政策为主导，现行全国各地对于宅基地闲置改造试行都远远突破了法律的设置。现行《物权法》第一百八十四条、《担保法》第三十七条，都对宅基地使用权做出不得抵押的限制。但部分地区早已实现宅基地使用权的抵押。这种政策iv与法律的冲突，容易引发法律权益与政策“盘剥”的矛盾冲突。因此，相关的立法机关应当解决好政策与法律的缺口，推进立法的完善，对全国性的宅基地闲置问题作权威性规范和指导。宅基地闲置和“四荒地”具有一定的相似性，宅基地使用权的流转制度可以参照其进行设计。在依法治国的大背景下，法律确定的利益分配能更好地体现公平性。。

由于强制力干预征收，仅对于特定区域内宅基地闲置问题有治理效果，通过征收手段政府需要偿付大量的征收补偿，而且治理期间长，所以国家强制力治理只是宅基地闲置问题解决的辅助手段。对于建立宅基地的市场模式，并配套完善相应的法律规范，能够利用市场供需加快解决宅基地闲置问题，盘活土地利用率。

注释：

i山东2万"空心村"农宅成老鼠窝[DB/OL]. http：//news.sohu.com/20150505/n412366639.shtml.[20161011]

ii山东2万"空心村"农宅成老鼠窝[DB/OL]. http：//news.sohu.com/20150505/n412366639.shtml.[20161011]

iii张玉林.大清场：中国的圈地运动及其与英国的比较[DB/OL].http：//wk.baidu.com/view/09dda2a4a32d7375a517808a#8.[20161011]

iv十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第六章在宅基地制度改革方面提出“保障集体经济组织成员宅基地用益物权”。

【参考文献】

[1]诸培新.曲福田.孙卫东.农村宅基地使用权流转的公平与效率分析[J].中国土地科学，2009，（5）：26-29.

[2]韩荣和.农村宅基地法律政策解答[M].法律出版社，2010.

[3]龙花楼.李婷婷.中国耕地和农村宅基地利用转型耦合分析[N].地理学报，2012-2，（2）.