我国宅基地制度变革的道路选择与反思

2017-04-20苟正金

江汉论坛 2017年4期

摘要：宅基地使用权改革一直是人们关注的热点话题。为破解宅基地的粗放利用和闲置难题，理论界开出的药方高度趋同，即希望通过一系列法律和政策建构起物权化的宅基地制度，为推动宅基地交易创造条件，其实质是权利产权命题。高度市场化的改革话语忽视了宅基地制度的体制面向，有悖于作为地方性知识的地权制度安排，会造成严重的社会后果。基于法社会学的视角，宅基地制度的改革不宜走高度市场化路径，应该在改革试点中慎重推进。

关键词：宅基地；宅基地使用权；产权；交易

基金项目：国家社会科学基金项目“宅基地权利体系重构及其运行机制研究”（14BFX086）；西南民族大学研究生学位点建设项目（2017XWD—S0301）

中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）04-0140-05

土地问题一直是近现代中国革命和建设的中心话题。在革命战争年代，土地改革是我国新民主主义革命致胜的法宝。在新中国建设时期，土地公有制的建立与改革是社会主义建设的重要推动力量。20世纪50年代土地公有制改造在农村建立起集体土地所有制，为社会主义建设成就的取得夯实了基础。1978年开始的改革开放，更是始于农村土地的家庭联产承包责任制，土地制度变革成为改革开放的先导。党的十八大以来，中共中央出台的一系列有关农村的政策文件也都紧密围绕着农村土地制度。可以说，集体土地产权的改革始终是社会关注的热点问题。

需要注意的是，在日常话语中，土地通常体现为耕地，社会对农村土地的关注更多地是表现在耕地上，农村宅基地的关注度不高。宅基地作为农村集体土地三大组成部分之一，被视为农民生产和生活的基本资料。但现实生活中，大量农民长期在外打工，宅基地上的房屋日渐衰败，宅基地其他设施用地也长期闲置，宅基地制度的问题逐步显现。党的十八届三中全会出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度。随后的2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》再次提出要完善农村宅基地管理制度，包括改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，有条件地推进农民住房财产权抵押、担保、转让，完善城乡建设用地增减挂钩试点工作。但由于这些文件都是原则性的规定，如何改革与完善农村的宅基地制度，保障农民的宅基地使用权，在理论上和实践中仍然存在争议。

一、宅基地制度改革的主流话语前提

宅基地不仅包括农民居住的房屋用地，还包括牲畜棚、院落、道路及其他附属设施用地。目前，农村宅基地的粗放利用和宅基地闲置带来了巨大的土地浪费，部分农民对实现宅基地财产权利有强烈愿望，但这种愿望与现行的宅基地法规和管理制度相矛盾。这两个问题的解决需要通过宅基地制度改革予以实现，以达到节约农村建设用地、保护耕地，同时增加农民的财产性收入。① 对此，学界的药方基本一致——改革农村的集体土地产权和禁止流转规定，进行市场化的土地资源配置，即从宅基地使用权的完整物权入手，兼顾宅基地的社会福利功能，将宅基地使用权分为设定、取得和利用三个阶段来构建宅基地使用权的法律制度。② 根据这一改革思路，农民将取得宅基地使用权的完整用益物权。这种宅基地使用权的法理理念实质是经济学中的权利产权命题。自罗纳德·科斯以来，权利产权命题成为经济学的主流话语，制度经济学认为，产权的清晰界定有利于市场作用的发挥，它可以降低交易中的成本，维护产权人的利益。基于这一理论，学界的主流观点认为，当前宅基地制度的问题根源就在于集体土地产权的不清晰以及它所导致的权利的不完整，改革的方向应是进一步改革宅基地使用权，使其成为完整的用益物权。因此，要想更深刻地与主流改革观念对话，必须从权利产权命题入手，这是推进宅基地制度改革问题的一个重要出发点。换句话说，对待这个问题的不同态度，宅基地制度改革的设计可能有差异。

二、权利产权命题视角下我国宅基地制度的缺陷

目前，我国有关宅基地的相关法律法规还不太完善，相关规定分布于多个法律文件当中，例如《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）等，这些法律规定的集体土地在产权上有两个缺陷：一是所有权主体被定性为“农民集体”，这显然是个抽象、模糊的概念，产生了当前我国宅基地制度权利主体不清晰的根本性缺陷；二是宅基地使用权不完整，宅基地使用权并不是完全的物权，农民的权益因此受损。

1. 权利主体不清晰

第一，宅基地的土地所有权主体与农民集体成员之间的权利关系不清晰。农民集体作为宅基地的所有权主体和组成它的村民之间是一种什么样的关系，法律没有予以清晰界定③。农民集体作为农民的集合，拥有集体土地，但是农民个人如何作为集体的一份子而行使对宅基地的所有权，即占有、使用、处分和收益的权利如何在宅基地中予以体现并不清楚。

第二，农民集体对包括宅基地在内的所有集体土地拥有所有权，不过，由于集体土地不能上市交易，无法与国有土地同权，国家事实上通过土地的征收与征用获得了对集体土地的最终控制权。因此，有学者就认为，“在我国土地制度中，权利主体模糊是有意的制度模糊，模糊的结果一方面使农民从宅基地使用权的获得到宅基地使用权的行使、流转和退出，都最终被国家控制，从而强化了地方治理”④；“另一方面在我國市场经济尚不完善的条件下，模糊的产权还发挥了促进经济增长的功能。”⑤

第三，即便将国家排除在外，农民集体的概念本身也不清晰。农村中的土地产权制度安排（“三级所有，队为基础”）产生于20世纪60年代，改革开放之后，变成了乡镇、村、村民小组三级所有。三级所有的体制带来了农民集体概念本身的争议，学界就曾总结出八种不同的“集体所有制”⑥。在农村土地制度运行过程中，作为行政村下一级的村民小组（即生产队）在人民公社以来就是对整个村民小组范围内的土地拥有所有权。事实上，农村土地是固定在村民小组的范围内，属于村民小组所有，作为上级的行政村不能把某一村民小组的土地调整给其他小组。然而，现行法律却并没有明确地规定村民小组对土地的所有权，导致宅基地的所有权归于哪个农民集体也未知。

2. 宅基地使用权不完整

我国最新涉及宅基地的法律——《物权法》规定：宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。由此可知，农民对宅基地只有占有和使用权能，而无处分和收益权能。这种规定带来了实践中的冲突。例如，自20世纪末开始，在我国东部的经济发达地区和城市周边农村，农民通过在宅基地上建设房屋出售和出租，事实上享受了宅基地的处分权能和收益权能。另外，只规定住房是具有完整物权的财产可以转让，而宅基地使用权却不能转让，在房地一体的当下，阻碍了农民住房财产的处分和收益。显然，宅基地流转的好处很多，能够实现农民的利益。⑦ 为了规范宅基地使用权，适应经济和社会发展的需要，维护农民利益，从党的十八届三中全会以来，宅基地的处分和收益权能已经逐步放开，被称为宅基地流转。

总之，制度存在缺陷不足为奇，特别是在我国的宅基地制度发端于建国不久后的土地改革时期，很多问题没有来得及仔细思考，也没有现成的成功经验可以借鉴。但经过多年来的实践证明，这种制度合理性毋庸置疑。以上有意或者无意的缺陷可能正是考验我们如何进行宅基地改革的智慧。但无论如何说，将我国宅基地运行中的问题都简单地归结为产权交易的限制问题，有失偏颇。这种产权改革并不适用我国农村的实际情况。

三、宅基地制度改革的应有之义

在我国，农村宅基地使用权实际利用情况非常复杂。这决定了宅基地制度改革应重视农村宅基地制度设计中的特殊性，即在政治生态、文化传统及具体国情塑造下的制度特性。⑧

1. 宅基地使用权主体模糊性再认识

宅基地主体应该体现于两个层面，即宅基地所有主体和宅基地使用权行使主体。根据《物权法》的规定，就前者而言，集体土地所有权主体乃是“本集体成员”，比原有人们通常认为的“农民集体”概念更清晰⑨；就后者而言，集体土地权利行使主体包括村集体经济组织或者村民委员会、村内各该集体经济组织或者村民小组、乡镇集体经济组织，至于宅基地使用权行使主体，实际上是代表本集体成员的村民委员会。宅基地使用权主体在法律上的规定已经趋于明晰化。

在宅基地使用权的实践中，法律文本规定的主体的明晰只是其中一个方面，农民对宅基地使用权的认知对宅基地使用权的实践更为关键。有学者认为，长期以来，农民对宅基地使用权的获得、占有、处置、退出、流转等认知存在着巨大的差异，且与法律规定存在相当程度的相悖⑩。以宅基地的获得为例，一户农民只能拥有一处宅基地的规定和宅基地面积的限制都流于形式，实际上并未发挥作用。11 从法律文本来看，农民的宅基地主体意识和土地权益认识较为模糊、混乱。在这种情况下，完全物权化的宅基地改革很难推进。原因在于，完全物权化的宅基地使用权指向宅基地流转，而农村宅基地流转特别是宅基地交易可能主要满足的是城郊农民、旅游景区农民等的利益诉求。在现阶段，我国其他地方的广大普通农民较难受益，即便“在城市郊区或旅游景区，交易会带来农村宅基地价格的上升，使农民看起来有点富，但对于只有一处宅基地的农民而言，除了心理上的满足外，并没有多少利益。”12既然现行宅基地制度供应对象是全国所有的农民，占整个农民群体少数的城郊和旅游景区的农民对土地增值收益的诉求显然不能够作为宅基地制度市场化改革的基础。也许正是因为宅基地使用权主体不明晰，谁来充当宅基地流转主体存在问题，从而引发宅基地流转可能产生损害农民利益的结果；造成当前宅基地流转不够顺畅，主要限于同村村民之间而已，这正是当前宅基地制度所追求的。因此，当前宅基地制度并未发展到严重阻碍农村经济社会发展的程度，我们只是要求保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，保障农民利益和促进整个经济社会的发展。暂时居高不下的房地产市场不能认为限制交易是在侵害农民利益。

2. 宅基地的社会功能

宅基地使用权的流转是宅基地制度改革主流观念的核心问题。然而，宅基地使用权流转不仅是个法律问题，而且是一个事关经济和政治制度的问题13。美国著名学者斯科特曾指出，农民的理性与市场经济下的追求效率的理性是不同的，在“安全第一”与生存伦理的道义经济原则支配下14，他们倾向于土地的平均分配，体现在宅基地中就是要求每戶都应该获得集体的宅基地保障。从20世纪60年代开始建立起来的宅基地使用权制度，不仅体现了治国理政的目标，而且在结果上将农民生存保障的价值目标予以确认，对国家和农民而言，现行宅基地制度是一种双赢的制度设计。因而，集体土地所有制建立以来，我国一直在利用法律和政策维护这种土地的集体所有权。可以说，我国土地制度事关我国社会主义建设的大局，政府赋予土地的政治意义与保障功能远远超过其土地的经济功能。15

宅基地的保障功能一直是影响宅基地制度改革的关键变量。改革开放以来，市场经济在全国范围内确立，农民对土地经济收益日渐重视，提高土地利用效率、实现土地的财产权利等诉求开始显现，突破宅基地的保障功能进行市场化改革的呼声日益高涨。然而，在目前农村社会保障体系不完善、保障水平不高的情况下，土地的保障功能不可忽视。农村宅基地所发挥的是近似城市中住房保障的功能，保证了每个集体成员都能“居者有其屋”16。现行的宅基地使用权制度安排能够确保农民不会居无定所，而且，宅基地制度还能够发挥经济调节器的功能，正是因为宅基地的存在，为农民提供了一个安全保护网，减小了农民因各种冲击而受到的损害。如果简单地将宅基地使用权流动性强化，很可能导致我国土地法律制度出错，破坏宅基地的社会保障功能进而牺牲农民利益。在这里需要特别指出，降低宅基地的流转性，并不必然降低农民在宅基地上所获取的财产性利益。很多人热衷于加强宅基地流转的基本逻辑还是建立在火热的房地产市场，这既不符合我国当前甚至多年来的房地产市场调控政策，也不一定能给农民带来实实在在的好处。宅基地如何在不同的主体之间进行流转是一个牵一发而动全身的问题。部分地方的宅基地流转实际上最终主要流向房地产开发商手中，农民究竟获得了多少财产性利益值得深思。因此，对于宅基地各种功能的考量一个都不能少。

3. 宅基地使用权法律实践中的社会性

我国的社会结构比较复杂，典型的就是城乡二元结构，这种复杂的社会结构导致了多重的复合产权制度。复合产权就是把经济产权、社会产权、文化产权、政治产权和象征产权融为一体。17 这种复合产权可表现为国有产权、集体产权、私有产权以及混合产权。从我国基本的法律规定“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”来看，宅基地是集体产权的一种。这种集体土地产权是不同于企业产权的，它们之间差异巨大。产权理论主要指企业产权界定清晰、权利主体在不损害他人及国家公共利益的情况下，拥有完全的处分权，甚至完整的用益物权。那么，能不能用企业产权理论来处理宅基地产权问题？如果基于企业产权领域有成功经验的产权理论去解决我国集体土地问题，将出现大量法律文本和实践严重分离的现象，其原因就在于宅基地产权特殊的复合性。因此，法社会学研究者提出用社会产权概念对宅基地产权进行解释。其社会产权理论指出，土地产权的界定不仅仅是一个法律过程，还是一个实践中的人际过程。它突出表现在集体土地除了经济上的权利关系外，还蕴涵人格性、社会性。18这表现为：

一是在宅基地使用权的获得中，成员权始终是该集体内部的成员能够使用的最有力量的资源。19成员权的背后是农民的生存伦理，无论是谁都不能剥夺其村民获得宅基地的权利，这一点在农民内部有着最为广泛的群众基础，农民对成员权具有强烈的共识。在农村中，相当多的农民是以户来申请获得宅基地的，农民即便迁移户口甚至将房屋出售，失去了法律意义上的村民资格，但仍然被认为是该村的村民，有时候还能够再次获得宅基地。

二是在宅基地使用权交易过程中，存在“优先购买权”，即根据血缘关系的远近，房屋出售人会依次询问亲属是否购买。当有亲属考虑购买时，则不能够随意出售给其他人。这种农村地权交易对象的优先性不以房屋的出售价格作为唯一衡定标准，而取决于其与谁在社会关系上与产权主体更为亲近。也就是说，宅基地使用权人拥有的法律意义上的处分权（虽然不完整）在社会中需要受到亲属制度、村庄社会规范的制约。

三是在宅基地使用权的退出过程中，农民依然存在着祖业观念。在祖业观念下，土地不仅仅是目前在世的村民所拥有的，它还是祖宗传给自己的，也是需要自己传给子孙后代的，这样土地一旦获得就超越了时空意义。按照现行法律规定，农民在获得新的宅基地之后，应该交还老的宅基地所有权证，即老房子所占用的宅基地要上交给村集体。然而，现实是村民一般会以祖业为依据占有老宅基地，祖业观念仍然影响着农村土地的利益分配。这一点在宅基地的继承中可以更明显地看出来。虽然法律没有明文规定农民具有宅基地的继承权，但是依照乡村习俗，农民在事实上可以继承作为祖业的房屋及其宅基地，即便房屋不在了，土地仍然被认为是属于该农民的，具有一种延续的使用权，而作为管理者的村委会也会予以确认。

四是宅基地使用权的运作与界定不仅意味着农民对宅基地使用的支配性和产权的排他性，也蕴含着权利主体及其社会关系中的权利实践问题，是一个社会结构中的阶层竞争问题，它受制于村庄社会阶层关系和权力结构。20 土地的使用规则经常是不确定的，力量的大小决定了分配利益的大小。21 这种力量的大小，并不仅仅与单个农民个体本身在村庄所具有的权力、资金、声望以及人脉网络等因素相关，而且与个体所在阶层的地位和力量有关。农民早已经不是一个利益总体，可以划分为多个次级阶层，内部呈现碎裂的状态，部分农民在边缘化。

可见，集体土地产权的社会性深植于当前我国的社会土壤中，如果弃之不顾，只谈市场化的改革，就没有抓住当前宅基地制度问题的根本。

四、我国宅基地制度改革道路的选择

宅基地改革的主流观点产生于的西方经验的权利产权理论，带有非常强烈的价值判断，其认为相对于集体产权和国有产权来说，私有产权最有效率。毋庸置疑，私有产权的主要功能是可以帮助个人形成在与他人进行交易时的预期，减少交易中的成本，其天然指向市场交易，要求地权主体清晰和权利完整。然而，对于宅基地而言，我们不能僅仅考虑交易的效率而把私有产权或者企业产权中的做法移植到宅基地改革中。原因在于：第一，我国目前的宅基地制度不仅具有经济功能，还具有社会功能，现行的农村宅基地制度对宅基地的获取、利用和交易等方面的规定，基本上符合全国大多数农村社会的实际情况并且能够基本满足农民对宅基地的使用需求；第二，当前宅基地使用权的运行机制蕴含着迥异于法律规定的社会产权，除了由国家建构并“赋予”农民的以法条为中心的产权制度外，农村同样具有一种作为地方性知识的地权制度安排22，国家制定的宅基地法律与政策，如果没能转化成为地方性知识，在具体的地权实践中便会变形走样从而不能真正地贯彻下去。相反，如果转化成为一种地方性的知识，也可能会直接影响地权的实践逻辑。在农民内部阶层高度分化的当下，没有取得地方认同，就仓促地推动宅基地的确权与上市交易，必将激化农村内部矛盾，造成严重的社会后果。

在宅基地改革实践中，应该清醒地看到激烈的市场化改革很可能使农民利益受损。我们必须从实际出发、从国情出发推进宅基地制度改革。我国土地征收法律关系是由土地征收决定法律关系、土地征收许可法律关系以及土地征收补偿法律关系所组成的复合系统。土地征收决定法律关系和土地征收许可法律关系属于公法性法律关系范畴；土地征收补偿法律关系属于私法性法律关系范畴。23 应根据《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，在宅基地改革中，先试点再推广，将试点严格限制在经法律授权的县（市）开展，确保试点封闭运行，在试点取得实效的情况下，再逐步分地域施行，逐步放宽对宅基地使用权流转和抵押融资的限制，赋予宅基地使用权完全财产性权利的法律地位。这样才能够确保农民获得更多土地财产权利的同时，避免农民利益受损、农村社会动荡。

注释：

① 刘守英：《中共十八届三中全会后的土地制度改革及其实施》，《法商研究》2014年第2期。

② 刘俊：《农村宅基地使用权制度研究》，《西南民族大学学报》（人文社会科学版）2007年第3期。

③ 吴九兴，王秀兰：《土地产权与失地农民土地权益保护》，《经济体制改革》2008年第6期。

④ 吕方：《治理情境分析：风险约束下的地方政府行——基于武陵市扶贫办“申诉”个案的研究》，《社会学研究》2013年第2期。

⑤ 李稻葵：《转型经济中的模糊产权理论》，《经济研究》1995年第4期。

⑥ 丁关良：《“集体土地所有权”性质之客观界定》，《淮阴师范学院学报》（哲学社会科学版）2007年第1期。

⑦ 钱忠好、马凯：《我国城乡非农建设用地市场：垄断、分割与整合》，《管理世界》2007年第6期。

⑧ 路斐：《我国农村土地所有权制度的“体制性”品格》，《法律科学》2009年第5期。

⑨ 张先贵：《集体土地所有权改革的法理思辨》，《中国土地科学》2013年第10期。

⑩ 彭长生：《农民对宅基地产权认识情况及其差异——基于安徽省6县1413个农户的问卷调查》，《华南农业大学学报》（社会科学版）2012年第2期。

11 姚如青、朱明芬：《产权的模糊和制度的效率——基于1100 份样本农户宅基地产权认知的问卷调查》，《浙江学刊》2013年第4期。