政府回应：政府公信力产生机制的“供给侧”

摘要：政府回应是政府公信力最直接的来源，政府回应的缺失会导致政府公信力的下降。在政府公信力这一“产品”的生产过程中，人民的诉求即是“需求侧”，政府回应无疑是“供给侧”。正如社会经济领域正在从拉动需求转向供给侧改革一样，政府公信力的提升也需要转变依靠人民的被动服从、偏向于政府权威的天然性的“需求侧”观念，转向更重视政府行为的科学性和合理性，建立及时、有效和更具主动性、超前性的政府回应机制的“供给侧”理念。

关键词：政府回应；政府公信力；供给侧

基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金项目“‘供给侧信任资本创生机制研究——‘互联网+时代的政府回应”（309160195）

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2017）04-0063-04

对于建立一个自主管理、自治发展的民主社会而言，除了必要的法治、民主的制度安排，道德自律的公民理性之外，基于社会信任的社会资本也是不可或缺的重要因素，唯此才能使社会资本健康地流通和发挥其作用，其中以政府与社会之间的信任机制最为核心。面对我国正处于转型期的社会现实，特别是“互联网+”时代的到来，传统的社会信任机制难以适应新形势，信任资本被不断消解。具体表现之一，即是政府公信力不断下降，政府与社会、公民之间的互信愈发脆弱。究其原因，难以回避的一点是，政府方面陈旧的回应机制和观念与“互联时代”快节奏、高效率的信息流通平台无法合理对接，政府回应难以满足人民群众的诉求。

在国家大力推动国家治理体系和治理能力现代化的背景下，政府回应不仅仅是政治权力与公民权利之间的沟通渠道，更体现了政府之“责任”理念。从治理体系建设的角度看，一个新型的国家治理体系必然具备能够容纳政府与社会进行双向互动和协调的框架机制；从治理能力提升的角度看，一个能够及时收纳人民需求并迅速给予有效回应的政府回应机制，恰恰是治理能力现代化的制度体现；从社会信任与政治信任的角度看，政府回应本身就是政府公信力最直接的来源。人民群众通过各种渠道发出舆论呼声，向政府提出诉求，实际上是人民群众有对政府产生信任的需求，即希望政府是一个关心人民疾苦、能够为人民排忧解难的机构，而政府则通过回应向人民群众提供可以信任的政策资源，并使人民知晓政府是关心并愿意保护他们切身利益的可以信赖的管理者。在呼应之间，“需求”和“供给”发生了相互作用并对接起来，政府与人民之间的信任由此建立，并成为一种稳定的社会资本，政府公信力亦随之产生。

随着互联网的发展，人民群众的“需求”无论是数量、广度抑或深度上都远超以往，而政府回应这一“供给侧”无论从效率还是质量上却越来越难以满足民众的需求。当人民发现自己的需求无法被满足，甚至会被忽视时，其对政府的不信任感便愈发严重，即政府公信力不断下降。政府与人民之间的信任一旦发生崩塌，无疑会导致整个社会资本的消解，并产生诸多社会问题，甚至可能导致社会的割裂。这正是当前我国政府乃至社会公信力危机的主要根源。

一、政府回应与公信力

政府回应与民主的内在逻辑具有紧密的联系。民主并不等同于有党派或个人互相竞争的投票选举，其本质是要求公共权力行为产生于对公共性需求的回应，并最终回归公共理性。从这一点观之，政府回应不仅仅是现代国家实现其管理职能的一种机制性安排，更是现代民主必然的价值要求。

随着互联网的普及，人民对政府的期望值日益提高，对政府提出的要求也日益繁多。面对大量差异化的人民需求，政府回应却显得力不从心，有时表现为对大众舆论的置若罔闻，有时表现为对社会热点的欲盖弥彰，甚至表现为对人民利益的避重就轻。这些都说明，当下我国的政府回应在理念和机制构建上都存在相当程度的缺失。

对于政府回应缺失的原因，國内学界一般认为是民主发展不足与传统官民等级残余的惯性影响。如陈路芳认为政府回应意识缺位的原因有三：权力来源体制不顺，权力运行评价机制不合理，官僚文化的影响①；郑光梁则认为，一方面，经济发展带动了社会发展，公民的参与意识和权利意识普遍增强，对政府回应能力提出了新要求；另一方面，制度障碍和参与渠道不足又限制了政府回应能力的建设②。公众可以制约公共权力的资源和渠道较为匮乏，而且相应的问责机制与考评体系尚未充分发展起来，因此政府回应缺失所要担负的政治成本则较低，这成为政府回应缺失的深层次原因③。

在政府回应缺失的背后，实际上反映出政府与社会、公民之间的关系定位出现了问题。现代化的国家治理模式下，有关公共政策的制定是由政府与社会、公民共同参与，在充分的信息沟通基础上，以理性表达和充分辩论厘清公共需求之来龙去脉，寻求解决之道，并以公共政策的形式呈现出来。这一过程中，政府如何回应人民提出的公共需求，以及是否能够及时、恰当地回应是尤为重要的。公共政策的制定过程是否公开透明、最终政策推行的程度和方式、政策推行后是否针对受众的真实反馈作出了再次回应，这些都是政府回应的表现形式和重要内容。

传统的治理模式下，如何解决政府与公民的关系在很大程度上取决于政府，如政府职能的界定、各项政策的制定等都是由政府主导进行的。特别是公共需求的界定往往是政府单方面的行为，公共政策的讨论、制定、推行等一系列过程缺乏社会力量和公民利益的参与。一言以蔽之，过去的政府回应只有政府单方面的主动性，没有将公民的意愿和能动性纳入考量。政府的政策过程忽略了公民的权利，对处理政府与公民之间的关系更没有确立起一个与时俱进的模式。在这种情况下，政府公信力产生于一种单向的信托机制，即人民认为政府是天然具备权威性和值得信任的，对于政府发布的信息和推行的公共政策全盘接受。在这种模式下，政府回应与其说是对人民诉求的响应，不如说是政府发布通告的一种方式。

但随着时代的发展，市场经济的观念不断深入人心，对政府的评价体系也加入了“效益”和“满意度”这样的新指标。政府的权威性与可信度不再来自于“天赋属性”，而是在长期的政府与社会、人民的政策互动过程中建立起来的。随着政府职能的转变，社会经济的持续发展，特别是互联网的普及，公民的权利意识开始觉醒，并且主动地参与到公共讨论中。在此过程中，公民与政府的旧的关系格局被打破，过去的被动服从政策的被管理者逐渐向政策的发起者和参与者转变，人民在社会治理中的主体地位愈发凸显，主观能动性和主体精神不断提高和强化。换言之，今天的人民群众已经不满足于被管理者的身份，而是希望以参与者的身份，以社会治理主体的角色与政府部门及人员进行互动。因此，现代化的政府回应机制必然是在政府与公民双方的共同努力下构建起来的。

在上述背景之下，政府公信力的产生机制更加复杂，人民不仅要求政府能够在宏观上保证社会经济和生活水平的稳定发展，更要求政府在具体的关乎公民权益的公共事件中做到有问必答、有求必应、有难必救。只有不断满足人民的需求，保障人民的权益，政府本身才可能获得人民的信任。但现实的政治体制毕竟不同于互联网，无法做到与技术发展完全同步，在人民群众不断增长的需求面前，政府回应逐渐滞后，就像生产商的产品无法给消费者带来更好的“用户体验”，逐渐失去了消费者的信任，被市场淘汰。概言之，政府回应的缺失会导致公信力的下降。

二、政府回应如何“供给”公信力

政府与公民之间的互信关系之所以重要，盖因公共权力是为了维护秩序而创设，但是权力具有扩张性，执掌公共权力的人也具有阴暗面，因而有必要采取对权力有所防范、有所保留的信任。而且，公共权力也只有在获得公众信任的基础上才能继续运行下去，否则终将寿终正寝。④ 政府公信力尤其重要，因为秩序的生成不是源于强力，而是产生于社会成员的互信。政府对社会的治理行为只有在获得社会成员广泛的信任，且这种信任是一种带有持续性的习惯时，才能顺利地进行；同样，只有取得其成员的信任和托付，一个政权主体才可能得到好的治理成果，如稳固的政治体系、繁荣的社会活动、良好的社会秩序等。如果政府失去公信力，失去人民对政治组织、政府机构和公共机构的信任，政治权威和社会团结将不复存在。⑤ 因此，如何在新的历史时期重建政府公信力显得尤为重要。

下面，笔者借用宏观经济学中的“供给侧”概念，分析政府回应是如何产生政府公信力的。

（1）政府回应的“供给侧”地位。经济学上的“供给侧”是相对于投资、消费、出口的“需求侧”而言的，指的是生产要素的供给和有效利用。即通过税收政策、货币杠杆、财政政策等方式鼓励并促使生产企业提升管理水平、改进生产工艺、转变产品结构和提升产品质量，强调依靠技术进步和生产效率的提升来提高国民经济的供给能力。

与之相似，在政府与人民的互动关系中，人民是消费者，通过向政府提出诉求表达自己的意见，也就是提出需求；政府则以政治框架内的处理意见、行政命令、政策制定等方式对人民作出回应，也就是向人民提供政策产品以满足人民的需求。在需求与供给之间，供给侧既可以被动地去接受消费者提出的需求，也可以主动开拓市场，创造需求以吸引消费者。因此，政府回应作为供给侧，在建立政府与人民互信关系的过程中占据了更主要的地位。

在社会经济发展领域，正在从“拉动需求”转向“供给侧改革”，因为单纯地提高需求并不能从根本上保证经济增长，反而可能导致供需总结构的失衡。当消费者的需求愈发多样化和高级化时，一旦生产者跟不上时代，无法保障有效供给，消费者就可能抑制自己的需求或转而寻求其它满足需要的途径。在社会政治领域同样如此。今天的人民群众对于政府的行政能力和政策水平提出了更高的要求，作为人民权益的代表和权力的行使者，政府有责任和义务不断强化自身满足人民的利益诉求，以供给方的身份主动回应人民的意愿；同时，作为社会的管理者和资源的分配者，政府也有能力不断改进行政程序、提高行政效能，主动提升供给质量，在治理能力上“领先”于人民需求的增长，以保证执政的合法性和稳定性。

（2）政府回应对政府公信力的有效供给。在市场经济中，企业的生命力和核心竞争力在于企业信誉，而企业信誉来自于产品质量。只有能保持创造力、不断提供优质产品的企业，才会在激烈的市场竞争中生存发展壮大。同时，好的企业不仅能够满足消费者的需求，更能通过创新制造出新的需求来扩展利润空间。例如苹果公司，一些功能在消费者没有考虑到之前，产品就已经实现了。正是依靠领先于消费者需求的新产品，保持良好的用戶体验，苹果手机才能持续吸引消费者并发展到今天。

政治领域同样如此。在现代民主政治理论中，政府与人民也是一种生产者与消费者的关系：人民拥护政治权威的统治地位，服从其推行的各项政策、法律；政府提供各种各样的公共产品，以服务社会、满足人民需求。正是在公共产品的政府生产和人民消费这一过程中，人民对政府的“产品”质量感到满意，进而更加信赖这些产品，并由此对政府产生了同样的信任。当政府能够倾听人民的声音，保持其产品质量满足人民的切实需求，人民对于政府的信任度就会稳步增长，公信力随之产生。

进一步地讲，企业如果具备良好的产品信誉，就可以获得消费者的“溢出信任”，即由于一贯的产品质量保障，消费者对于企业推出的新产品也会保持同样强度的信任并主动购买，从而实现企业利润的新增长。依然以苹果公司为例，几乎每一代新型苹果手机在上市前，其外观和性能参数均不为人知的情况下，就已经获得了广泛的市场关注和消费者的热切期待。因为苹果手机依靠优异的产品质量和良好的用户体验积累了足够的用户口碑。苹果手机的市场表现，正是依靠在产品质量、功能创新、用户体验等“供给侧”方面的优异表现获得消费者“溢出信任”的佐证。

政府公信力建立在政府与人民互信的基础之上，同样具有这样的特点。在良好的政府回应机制中，一方面，政府对公民会表现出一种信任感，相信公民可以辨别自身的利益诉求并理性地表达出来。基于这一信任，政府将切实保障公民的知情权、参政权、公开讨论的权利等，将公民的真实意见纳入公共政策的制定程序，并在公共政策的执行过程中继续收集民间反馈、接受人民群众的监督。同时，在进行社会治理的过程中，政府也会积极回应公民提出的各种需求和问题甚至质疑。在现代民主社会，不仅要求政府对社会公众在公共服务、公共产品等方面的需求作出回应，更要求政府的回应要积极、主动、及时。另一方面，当政府回应及时有效，且能够持续满足公民需求时，公民对政府的信任会有进一步的提升，对政府新出台的政策表示支持，对政府的承诺或解释表示认可和信服。并且这种信任并不是出于对政府权威的畏惧和屈从，而是基于自身对政府工作成绩和能效的理性判断，人们相信政府推出的政策产品会对自身产生有益的效果。在这种“溢出公信力”的状态下，公民会对政府的政策行为进行主动的响应，即根据自身的需求和实际的体验，在消费政府的政策产品、公共服务的过程中，对其优劣、好坏向上反馈；政府则针对这些反馈对政策行为、政策导向进行调整和改进，即对公民的反馈进行“再回应”。这种回应机制显然更加适应经济发展的需求，也更加适应互联网时代的社会公众心理。这种新型的政府回应有可能获得“溢出公信力”，也更有利于新型治理体系的建设和社会的稳定发展。

因此，政府回应是否及时和有针对性，即政府回应的有效性，是政府获得人民信任的关键所在，也是政府公信力得以产生并提升的源头。正如经济学中的“供给侧”强调生产要素的供给和有效利用，强调产品结构、产品质量，强调技术进步和生产效率提升，从而提高国民经济的供给能力，产生新的经济增长点，政府公信力的提升同样需要转变依靠人民的被动服从、偏向于政府权威的天然性的“需求侧”观念，转向更重视政府行为的科学性和合理性，建立及时、有效和更具主动性、超前性的政府回应机制的“供给侧”理念。

三、构建新型政府回应的路径选择

当前人民群众不断增长和多样化的需求，在相当程度上源于因经济高速发展和互联网不断普及而带来的公民权利意识的觉醒，发达的信息网络使人民的眼界日益开阔，对公共事务和社会发展更加关注，对参与政策过程表现出更高的热情。互联网时代的经济是一种“需求即产品，产品即需求”的经济模式。互联网时代的政治同样如此，不断满足甚至“超越”人民的需求是政府保持社会活力、维护政治权威、稳固执政地位的不二法门。

首先，政府部门及公职人员必须转变意识，改变过去“管理者”的思维，将自己摆在“产品供应商”和“服务提供方”的位置，以人民需求为工作目标，培养为民众服务的工作理念，增强与民众之间的协商互动，及时有效回应民意。

其次，构建适应社会生态的对话机制，建立政府与公众之间的话语共识，为人民向政府提出诉求提供畅通的信息通道，从而不断扩展公共话語空间，保证人民的需求能够迅速地反馈给政府。

第三，互联网时代最显著的特征就是信息的高速传播。政府也需要适应这种“互联网速度”，对人民的需求做到及时、有效地回应，切忌对民意避而不谈或避重就轻的回应方式。当前政府公信力下降正是政府对民意不回应或无效回应导致政府与人民之间的信任资本被消解和破坏带来的恶果。

第四，政府回应除了要做到及时有效，更要注意民意本身的合理性和回应方式的科学性。政府回应不是对民意的简单答复或回馈，还应该包括切实解决问题采取的政策或行政手段。对于冲动型或不甚合理的意见，政府应该耐心细致地向人民作出解释，而不是简单粗暴地否定民意或迫于舆论压力而匆忙作出政策回应；对于合理的民意和需求，政府应在第一时间作出答复，并在广泛征求意见和讨论的基础之上以政策等方式提出并落实解决方案，以切实地满足人民的需求。

最后，政府不仅要及时回应人民提出的需求，更应该积极主动地了解社会发展和人民权益状况，在需求产生之前主动响应，提高政策水平、提升执政能力、强化服务意识，时刻将改善民生作为政府职能第一要务，以高质量的公共产品和公共服务的“供给”满足人民的需求，保障人民权益，保持政府公信力不断地产生和稳定地增长。

注释：

① 陈路芳：《地方政府应提高对公民需求的回应力——对我国频发群体性事件的反思》，《理论探讨》2009年第3期。

② 郑光梁：《从社会资本的视角看政府回应不足》，《企业经济》2009年第2期。

③ 邵腾、毕雪莹：《近年来国内学术界关于政府回应力的研究述评》，《福建行政学院学报》2014年第5期。

④ 陈朋：《政治信任的域外解读——西方政治信任研究的简约综述》，《中国浦东干部学院学报》2014年第4期。

⑤ 豆宏健：《从信任人格、信任关系到信任文化——信任：发展与和谐的社会资本》，《陇东学院学报》2015年第3期。

作者简介：张欧阳，南京理工大学公共事务学院讲师，江苏南京，210094。

（责任编辑 刘龙伏）