着力推进体制机制改革扎实做好新时期防灾减灾救灾工作

◎ 民政部副部长 顾朝曦

着力推进体制机制改革扎实做好新时期防灾减灾救灾工作

◎ 民政部副部长 顾朝曦

编者按：2月21日，2017年全国防灾减灾救灾工作会议在北京召开。民政部副部长顾朝曦出席会议并作了题为《着力推进体制机制改革 扎实做好新时期防灾减灾救灾工作》的讲话，会议总结回顾了2016年全国防灾减灾救灾工作情况，对习近平总书记关于防灾减灾救灾系列重要讲话精神进行了解读，对全面贯彻落实党中央、国务院关于防灾减灾救灾重大决策部署和2017年防灾减灾救灾的各项重点工作进行了安排。现将顾朝曦副部长讲话内容摘编刊出，以供学习参考。

深刻学习领会习近平总书记系列重要讲话精神

十八大以来，党中央、国务院将防灾减灾救灾工作摆在更加突出的位置，习近平总书记就做好防灾减灾救灾工作多次作出重要指示批示。特别是过去一年多时间里，习近平总书记先后在中央政治局第23次集体学习、河北唐山市调研考察、中央深改组第28次会议中就防灾减灾救灾工作发表系列重要讲话。习近平总书记的重要讲话是在科学分析我国灾害形势的基础上，对防灾减灾救灾工作提出的新思想、新论断、新要求，思想深刻、内涵丰富，是今后一个时期我国防灾减灾救灾工作的根本遵循，为我们推进防灾减灾救灾事业改革发展指明了方向。

（一）认真领会习近平总书记重要讲话精神实质

习近平总书记重要讲话的核心思想，概况起来可归纳为“一个国情”“一个理念”、“两个坚持”“三个转变”、“两个事关”“四个力”。

1.关于“一个国情”和“一个理念”

习近平总书记指出：“我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重，这是一个基本国情。”关于我国基本国情，党的十八大报告指出“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变”，这是关于我国当前社会性质及所处社会发展阶段的基本论断。此外，还有一个关于基本国情的表述“人口多，底子薄，耕地少，人均资源相对不足，经济社会发展不平衡”，这是关于我国自然地理环境和经济社会发展状况的基本论断。习近平总书记将我国自然灾害的严重性首次作为基本国情的一个重要方面，对于指导做好防灾减灾救灾工作具有十分重要的意义。面对这一基本国情，我们必须把防灾减灾救灾工作摆在更加突出的位置，在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中统筹考虑自然灾害和灾害风险的潜在影响，把防灾减灾救灾工作融入经济社会发展全局。只有正确认识这一基本国情，才能指导我们更好谋划防灾减灾救灾各项工作。

习近平总书记指出：“要牢固树立灾害风险管理和综合减灾理念。”过去，我们各级政府不同程度存在“重救灾、轻减灾”思想，对灾后应急处置高度重视，对日常减灾则关注不够，与国际社会大力倡导的灾害风险管理理念还存在不少差距。习近平总书记将灾害风险管理和综合减灾上升到国家治理理念的新高度，为我们更好推动工作发展指明了方向。

2月21日，2017年全国防灾减灾救灾工作会议在北京召开，民政部副部长顾朝曦出席会议并讲话。 摄影 / 徐璨

2.关于“两个坚持”和“三个转变”

习近平总书记指出：“进一步增强忧患意识、责任意识，坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力。”“两个坚持”的核心思想，就是要求我们做到防灾、减灾、救灾相统一，灾前、灾中、灾后相统筹。具体分析，防灾备灾不充分，应急处置就会陷入被动；应急措施不得力，恢复重建难度就会加大；重建和减灾结合不好，又可能产生新的灾害隐患；这就要求我们必须用系统的观点看待防灾、减灾和救灾工作，在谋划任何一项工作时，都要着眼全局、考虑长远，全面提高防灾减灾救灾工作的整体效能。

“三个转变”强调工作重心的转移，它既点出过去防灾减灾救灾工作存在的薄弱环节，也为我们指出下一步努力的方向和目标。从工作环节看，要实现“从注重灾后救助向注重灾前预防转变”，就是要做到未雨绸缪、关口前移。灾后救助是保护人民群众生命安全、保障基本生活的重要举措，是被动应对，属于“治标”；灾前预防是消除隐患、夯实基础、提升能力的重要手段，是主动出击，属于“治本”。在防灾减灾救灾工作实践中，只有加大灾前预防工作力度，才能有效降低救灾成本，起到事半功倍的效果。从工作内容看，要实现“从应对单一灾种向综合减灾转变”，就是要做到统筹协调、综合应对。自然灾害管理长期以来存在“九龙治水”的局面，既造成资源和信息难以共享，也容易产生治理盲区，形成“三不管”地带。按照新要求，我们既要做好单灾种应对，也要统筹考虑各灾种综合应对；既要运用“工程性”减灾措施，也要善于统筹运用行政、科技、教育等诸多“非工程性”减灾措施；既要加大政府投入，也要统筹发挥金融、保险等市场的作用，还要积极引导社会力量参与。从工作目标看，要实现“从减少灾害损失向减轻灾害风险转变”，就是要做到防微杜渐、源头治理。减轻灾害风险，就是要从源头上主动排查、评估和整治灾害风险，通过减轻灾害风险，从而有效减少灾害损失。

3.关于“两个事关”和“四个力”

习近平总书记强调：“防灾减灾救灾事关人民生命财产安全，事关社会和谐稳定，是衡量执政党领导力、检验政府执行力、评判国家动员力、彰显民族凝聚力的一个重要方面。”“两个事关”和“四个力”的重要论断将防灾减灾救灾工作的重要性提到前所未有的新高度。党中央、国务院始终将确保人民群众生命安全摆在首位，作为做好一切工作的根本出发点和落脚点，只有通过我们的不懈努力，将“一切为了受灾群众，为了受灾群众的一切”庄严承诺落到实处，最大限度降低灾害损失、减少人员伤亡，才能得到受灾群众的充分理解和支持，实现社会和谐稳定、国家长治久安，这是一项重要的政治任务。从执政党领导力和政府执行力来看，防灾减灾措施是否到位，灾害预警是否及时发布，灾害应急处置是否迅速有效，受灾群众基本生活是否妥善保障，灾后生产生活秩序是否及时恢复，都是衡量执政党领导力和检验政府执行力的重要方面，灾区人民都看在眼里，社会各界都高度关注。从国家动员力和民族凝聚力来看，防灾减灾救灾工作离不开社会各界的积极参与，离不开人民群众的大力支持。灾后如何迅速集结统一指挥各方救援力量，如何有效发挥企业、社会组织和志愿者的作用，如何动员灾区群众邻里互助、生产自救，如何引导救灾捐赠规范有序发展，都是评判我们国家动员力和体现民族凝聚力的重要方面。

（二）以习近平总书记系列重要讲话引领防灾减灾救灾事业改革发展

习近平总书记系列重要讲话通篇贯穿着马克思主义立场观点方法，我们要联系实际，学习好、领会好、运用好这些立场观点方法，推动防灾减灾救灾事业取得新的发展。

一是搞好谋篇布局和顶层设计。要以习近平总书记系列重要讲话精神为指引，围绕贯彻党中央、国务院有关重大决策部署，从全局出发统筹谋划工作。坚持问题导向，做好政策统筹，着力解决制约防灾减灾救灾事业发展的重点、难点和共性问题，善于把习近平总书记系列重要讲话精神转变成解决难点热点问题的政策、标准乃至法规，增强政策的针对性、实用性和可操作性，确保落到实处、发挥实效。具体而言，就是要全面贯彻好《中共中央 国务院关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》（以下简称《改革意见》），落实责任、完善体系、整合资源、统筹力量，推动实施《国家综合防灾减灾规划（2016—2020年）》（以下简称《规划》），完善自然灾害救助政策，全面提高国家综合防灾减灾救灾能力。

二是善于抓住并利用好各种机遇。要以习近平总书记系列重要讲话精神为强大动力，强化责任意识、担当意识，进一步加大改革创新力度，强化部门沟通协调，强化人力、政策和财力保障，积极动员各方面力量，勇于创新，攻坚克难。就防灾减灾救灾工作而言，就是要以贯彻落实《改革意见》为契机，切实发挥好民政部门在防灾减灾救灾体制机制改革中的牵头作用，善于运用总书记的讲话和中央的要求去统一思想、推动工作，去协调相关部门特别是综合部门。

三是狠抓工作落实。要以习近平总书记系列重要讲话精神为总遵循，牢固树立以人民为中心的发展理念和宗旨意识，不忘初心，牢记使命，将求真务实的总体要求贯穿于工作的各个环节、各个方面，做到重实际、察实情、干实事、出实招、求实效，把党中央、国务院的温暖精准地送达千家万户，使老百姓真正有获得感，真正享受到改革开放和经济社会发展带来的丰硕成果，确保中央有关决策部署落到实处。就防灾减灾救灾工作而言，就是要确保各项防灾减灾措施发挥实效，将每项灾害救助政策落实到每一户、每一人，切实保障人民群众生命财产安全，妥善保障受灾群众基本生活。

四是着力解决基层工作困难。要以习近平总书记系列重要讲话精神为指引，敢于担当，主动争取地方党委政府对民政工作的大力支持，在深化防灾减灾救灾体制机制改革创新中着力破解基层民政工作存在的突出困难，着力破解人员编制、工作待遇、经费保障、工作手段等老大难问题，促进防灾减灾救灾事业整体持续快速健康发展。具体而言，就是要着力解决灾害救助补助标准偏低、基层灾害信息员待遇缺失、救灾装备保障不足、救灾物资储备体系不完善等关键问题，不仅要给基层下任务，同时要为基层承担好任务提供支撑条件。

全面贯彻落实党中央、国务院重大决策部署

《改革意见》和《规划》相继出台，是党中央、国务院对当前和今后一段时期内防灾减灾救灾工作作出的重大决策部署，我们必须深刻领会，认真贯彻落实。

（一）充分认识《改革意见》重大意义

按照中央全面深化改革方案，民政部作为牵头单位会同14个部门共同起草了《改革意见》。去年10月，中央深改组第28次会议审议通过《改革意见》，并于12月19日以中共中央、国务院名义正式印发。《改革意见》总结了我国应对一系列重特大自然灾害成功实践，坚持问题导向，重点从制约我国防灾减灾救灾体制机制的难点问题入手，充分借鉴国际减轻灾害风险管理先进经验，顺应我国灾害发展趋势，适应新时期防灾减灾救灾体制机制改革任务，明确了新时期防灾减灾救灾工作的新定位、新理念和新要求，就健全体制机制提出一系列改革举措，是指导我国防灾减灾救灾体制机制改革的规范性、纲领性文件，对推动防灾减灾救灾工作具有里程碑意义。一是充分体现习近平总书记的重要讲话精神。总书记提出的“一个理念”“两个坚持”“三个转变”“两个事关”和“四个力”等重要表述，都在《改革意见》中详细阐述。《改革意见》充分体现了党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央将防灾减灾救灾工作摆在更加突出的位置，对防灾减灾救灾工作作出重大决策部署。二是解决相关体制机制突出问题的迫切需要。目前，制约我国防灾减灾救灾工作发展的体制机制问题还较为突出，灾害管理的统筹协调不足，资源力量较为分散，管理机构不尽健全，“重救灾、轻减灾”思想还比较普遍，一些地方城市高风险、农村不设防的状况尚未根本改变，社会力量和市场机制作用尚未得到充分发挥，防灾减灾宣传教育仍然不够普及，这些问题都需要我们在工作中加以重视和解决。《改革意见》有利于正确认识严峻的灾害形势，理顺防灾减灾救灾体制机制，提升抵御自然灾害的综合风险防范能力。三是更好保障人民群众生命安全的必然要求。当前，我国每年受自然灾害影响的群众多达上亿人次，紧急转移安置和需救助人口数量庞大，革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区因灾致贫、因灾返贫等问题还较为突出，保障受灾群众基本生活任务依然繁重艰巨。《改革意见》要求必须坚持以人民为中心的发展思想，把确保人民生命安全放在首位，正确处理人和自然的关系，正确处理防灾减灾救灾和经济社会发展的关系，把防灾减灾救灾作为保障和改善民生、实现经济社会可持续发展的重要保障。

（二）深刻领会《改革意见》主要精髓

《改革意见》提出推进防灾减灾救灾体制机制改革的指导思想、五项基本原则，明确落实以下几个方面的主要任务：一要健全统筹协调体制。统筹灾害管理和综合减灾，加强各种自然灾害管理全过程的综合协调，强化资源统筹和工作协调。充分发挥国家减灾委员会对防灾减灾救灾工作的统筹指导和综合协调作用，强化国家减灾委员会办公室的工作职能和能力建设。牢固树立灾害风险管理理念，转变重救灾轻减灾思想。提升灾害高风险区域内学校、医院、居民住房、基础设施及文物保护单位的设防水平和承灾能力。充分利用公共服务设施，建设、改造和提升成应急避难场所。将防灾减灾纳入国民教育计划，加强社区层面减灾资源和力量统筹，定期开展社区防灾减灾宣传教育活动。二要健全属地管理体制。强化地方应急救灾主体责任、健全灾后恢复重建工作制度、完善军地协调联动制度。对达到国家应急响应等级的自然灾害，中央发挥统筹指导和支持作用，地方党委和政府在灾害应对中发挥主体作用，承担主体责任。省、市、县级政府要建立健全统一的防灾减灾救灾领导机构，统筹防灾减灾救灾各项工作。地方党委和政府根据自然灾害应急预案，统一指挥应急处置工作。特别重大自然灾害灾后恢复重建坚持中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与的新机制。建立地方党委和政府请求军队和武警部队参与抢险救灾的工作制度。三要完善社会力量和市场参与机制。健全社会力量参与机制和充分发挥市场机制作用。搭建社会力量参与的协调服务平台和信息导向平台，完善政府与社会力量协同救灾联动机制。鼓励支持社会力量全方位参与，构建多方参与的社会化防灾减灾救灾格局。强化保险等市场机制在风险防范、损失补偿、恢复重建等方面的积极作用。鼓励各地结合灾害风险特点，探索巨灾风险有效保障模式。四要全面提升综合减灾能力。强化灾害风险防范、完善信息共享机制、提升救灾物资和装备统筹保障能力、提高科技支撑水平、深化减灾国际交流与合作。加快各种灾害地面监测站网和国家民用空间基础设施建设，完善自然灾害监测预报预警体系。加强灾害风险评估、隐患排查与治理，建立健全预警信息发布制度。健全重特大自然灾害信息发布和舆情应对机制，确保公众知情权。健全救灾物资储备体系，提高物资调配效率和资源统筹利用水平。建立科技支撑防灾减灾救灾工作的政策措施和长效机制，加强基础理论研究和关键技术研发。创新深化国际交流合作的工作思路和模式，完善国际多双边合作机制。

（三）全面理解《规划》核心内容

“十一五”和“十二五”期间，国家连续颁布实施两个综合防灾减灾规划，有力提升了国家综合防灾减灾能力。去年12月，国务院办公厅颁布实施国家综合防灾减灾“十三五”规划。该《规划》的出台，是贯彻落实《改革意见》的重要举措之一，对于全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力，切实维护人民群众生命财产安全，保障如期全面建成小康社会具有十分重要的意义。《规划》从完善体制机制和法律法规体系、降低灾害损失、提高灾害设防水平、提高救助保障水平、创建综合减灾示范社区、提升防灾减灾意识和国际交流合作等方面，提出具体工作目标；《规划》围绕完善防灾减灾救灾法律制度、健全防灾减灾救灾体制机制、加强灾害监测预报预警与风险防范能力建设、加强灾害应急处置与恢复重建能力建设、加强工程防灾减灾能力建设、加强防灾减灾救灾科技支撑能力建设、加强区域和城乡基层防灾减灾救灾能力建设、发挥市场和社会力量在防灾减灾救灾中的作用、加强防灾减灾宣传教育、推进防灾减灾救灾国际合作与交流等10个方面，提出“十三五”国家综合防灾减灾工作的主要任务，明确推动实施自然灾害综合评估业务平台建设、民用空间基础设施减灾应用系统、全国自然灾害救助物资储备体系建设、应急避难场所建设、防灾减灾科普工程等5个重大项目。

（四）周密安排部署，狠抓贯彻落实

各级民政部门要把学习领会和贯彻落实《改革意见》和《规划》作为当前和今后一个时期的重点工作任务。一要抓好学习宣传。把学习《改革意见》和《规划》列入重要议事日程，与学习贯彻十八届六中全会精神紧密结合起来，进一步统一思想、提高认识。二要抓好《改革意见》贯彻落实。《改革意见》明确了分工方案，确定了牵头部门和完成时限，各级民政部门和减灾办要以高度的政治责任感和历史使命感，加大工作力度，强化部门协调，实现防灾减灾救灾体制机制改革纵深推进，取得实效。目前，河北省委省政府已率先出台推进改革的实施意见。三要抓紧制定出台省级《规划》。目前，河北、江苏、安徽、福建、江西、广西、海南、四川、贵州、青海等省（区）已制定出台省级综合防灾减灾“十三五”规划，其他暂未出台的省份要加大工作力度，积极争取省（区、市）政府支持，尽可能参照国家的做法，以省（区、市）政府办公厅名义出台。四要做好《规划》组织实施。民政部要会同各有关部门做好《规划》主要任务的分工落实和重大项目的前期论证，调动减灾委各有关成员单位的积极性，争取他们大力支持和主动落实好《规划》任务和项目，形成工作合力。各地要对《规划》目标和任务进行分解，明确主体责任和时间进度安排，抓紧组织《规划》重大项目论证，编制可行性研究报告，积极争取当地发展改革、财政等部门支持，确保尽快立项、尽早实施。五要抓好督促检查。各级民政部门要切实发挥主动性和创造性，因地制宜，开展示范试点，破解改革难题，积累改革经验，推动《改革意见》和《规划》顺利实施，确保《规划》目标如期实现、任务如期完成。民政部将对《改革意见》和《规划》贯彻落实情况进行专项督查和综合评估。