呼和浩特市民族工作面临的问题及对策研究——以少数民族流动人口为考察视角

◇ 文/民进呼和浩特市委员会理论研究室 敖福军

改革开放近四十年来，在民族平等、团结、共同繁荣的原则下，城市民族工作全面展开，促进了城市民族关系的发展。长期以来，城市民族工作主要是围绕城市居民中的少数民族人口展开，并取得了相当大的成就。随着改革开放以及城镇化的发展，大量的少数民族流动人口成为城市民族工作和民族关系调整的重要内容和组成部分。对少数民族流动人口应怎样管理，如何发挥他们的作用，保障他们的权益，是事关城市民族工作的重要问题。

一、基本情况

伴随着城镇化进程的推进，呼和浩特市的少数民族人口大量向市区转移和集聚。呼和浩特市现共有42个民族，总人口300万，少数民族人口31万，占全市总人口的10%，其中蒙古族24万人，回族3.7万人，满族2.8万人，朝鲜族1175人，达斡尔族2760人，鄂温克族265人，鄂伦春族85人。市区人口190万，少数民族人口20.4万，占市区总人口的11%，其中蒙古族14.5万人，回族3.2万人，满族2.2万人，达斡尔族2487人，鄂温克族334人，鄂伦春族57人。全市流动人口约43万人，其中少数民族流动人口约3.7万人。

二、现状与存在的问题

城市少数民族流动人口有别于城市世居少数民族和新进少数民族，是在城市从事各种经济、文化活动却不具备城市户籍的少数民族特殊群体。2016年呼和浩特市的少数民族流动人口数量已经达到 3.7 万余人，由于每年都有大量的少数民族人员进入城市务工、经商，这为民族关系的协调工作和城市管理工作带来了新的挑战。从总体上看，虽然已经采取了诸多措施，但存在的问题仍然较多。

呼和浩特市城市少数民族流动人员的特点有主要三方面：一是人员来源广，民族成分多；二是从事行业性质单一、待遇差；三是文化素质偏低，法制观念、公民意识淡薄。从整体来讲，少数民族流动人口属于弱势群体，他们生活贫困，社会地位不高，利益无保障，失落感和不满情绪高涨。

针对这一特殊群体的管理和服务工作仍存在问题，主要表现为：

1．防范式管理为主，服务意识淡薄。目前一些部门工作人员思想守旧，遇到发生违法乱纪的事情，就自然将少数民族流动人员联系在一起，仍然认为少数民族流动人员进城就是为他们的工作添麻烦。这种思想认识上的错误，使得对于少数民族流动人员的许多管理工作还停留在防范式管理阶段。部分部门服务意识淡薄，并没有将管理寓于服务之中。

2．获得的社会公共服务较少。由于城市少数民族流动人员的流动性极强，相当一部分人不懂得主动争取权益。再者，呼和浩特市各辖区中已建立的少数民族流动人口协调管理服务机构非常少。以社区为例，大部分社区缺少相应的社区民族工作管理服务平台，工作体制机制不健全、不完善，距离公共服务均等化的实现还相差甚远。如何能为少数民族流动人口的安居、就业、子女入学、计划生育、营业登记等方面提供方便和指引，如何使他们能够获得更多的社会公共服务，是目前城市民族工作需要解决的难点。

3．管理力度不够。对于城市少数民族流动人员这一群体，应该坚持管理与服务并重，呼和浩特市在管理方面仍显得不足。一是管理上存在敷衍了事，懈怠工作。例如，为避免引起民族矛盾，执法人员在处理少数民族不法商贩时往往从轻处理或不作处理，草草了事。二是对于那些违法摆摊、无照经营者存在管理手段单一，管理方式粗暴，不是直接罚款就是没收物品，造成诸多不良影响。三是没有建立、形成由政府有关部门组成的齐抓共管的工作机制。

三、建议与对策

随着少数民族流动人员的大量增加，仅以单一的行政管理手段，难以适应民族工作内容的扩展。只有管理与服务并重，才能协调好城市民族关系，维护城市的民族团结和社会稳定。建议做好以下几方面的工作：

1、建立健全联动机制，形成工作合力。要按照“政府引导、多方参与、服务为主”和“属地管理、条块协同”的方针，整合各方力量，逐步完善少数民族流动人口服务管理的领导和工作机制，形成由民族部门牵头，公安、民政、人社、司法、计生、教育、城管等部门齐抓共管、共同参与的管理模式和领导有力、组织有效、权责分明、处置高效的工作机制。

2、建立健全管理机制。一是管控机制。首先要明确责任，属地作为流动人口管理的第一责任人，要把少数民族流动人口管理工作纳入到日常工作中，明确主责领导和具体工作人员。其次要摸清底数，由属地负责，借助网格办、流管平台以及各种维稳、综治力量，摸清现有流动少数民族现状(包括数量、分布、民族成分、从事业态、家庭情况、流动趋势等)；最后要行为留痕，对辖区内每一名少数民族流动人口的动态进行掌握。二是事先预防机制。要加强调查研究，分析在新形势下少数民族流动人口的发展趋势，分析他们在生产、生活过程中会发生哪些问题。三是监控机制。包括事先监控、事中监控和事后监控。事先监控就是当流动少数民族群众到我市之后，属地流管部门就要做好登记、筛查等工作，不给犯罪分子可乘之机。对流动人口做到来一个、登记一个、审查一个，真正做到“人来登记，人走注销”，不留管理空档。事中监控就是在流动人口入驻辖区过程中，做好对其相关情况的监测。事后监控就是在离开我市后，要掌握其流出动向。充分应用公安系统的安全保卫网络，及时发现并妥善处理带有苗头性的涉及少数民族流动人口的不稳定因素。四是沟通协调机制。探索与我市重点少数民族流动人口输出地政府、公安部门建立沟通机制，掌握他们的基本情况。各相关部门也要加强沟通，互通信息。

3、充分发挥街社区、社团、企业、少数民族精英人物的作用。在少数民族流动人口的管理中，社区的作用是非常重要的。要充分发挥社区党组织和社区各有关部门处于基层、贴近少数民族流动人员的优势，把对少数民族流动人员的管理和服务工作纳入社区工作范围，建立社区民族工作组织体系。应完善街道社区工作体制机制，加大投入，加强工作力量。社区居委会应建立社区流动人口服务管理站和社区流动少数民族维权服务站。针对街道、社区工作人员少、力量薄弱、执行难等情况，应重点研究，与其他方面工作通盘考虑，加大人员配备和经费划拨力度，加强协管员、信息员建设，确保基层工作落到实处；发挥社区贴近居民的优势，多渠道加强流动人口信息采集工作。及时做好流动人口基本情况的采集和人数统计，建立流动人口基础信息台账，完善“以房管人”措施，强化出租屋的管理；以民族团结进步创建活动为抓手，营造和谐的社区氛围；建立联络本地常住居民与流动人口情感的沟通平台。呼和浩特市赛罕区人民路街道的兴康社区、玉泉区清泉街社区、新城区团结社区等社区在这方面的工作卓有成效，堪为典范。

要充分发挥已有的民族社团在化解矛盾、解决问题方面的桥梁纽带作用，以加强城市少数民族流动人口的自治管理。强化企业责任。要在少数民族流动人员较多的企业建立“民族之家”、“民族活动中心”等民族活动阵地，定期或不定期组织开展民族联谊活动，强化他们的城市归属感和团结融合意识。发挥城市各少数民族精英人物的示范带动作用，引导他们参与到少数民族流动人口管理中来，利用他们的知识、地位和声望对少数民族流动人口进行引导、教育和帮扶。

4、构建少数民族流动人员的公共服务体系。应加强少数民族流动人员服务工作，及时有效地解决他们在城市生活中的困难，使他们尽快适应城市生活，消除心理上的困惑，增强其融入城市的能力。要在政府主导下，认真构建公共服务体系，解决在就业、教育、医疗及其他社会生活方面的困难和问题，让服务成为宣传教育、依法管理、反映诉求的主渠道，通过服务、交流、理解，进而产生尊重和感情，使他们切实感受到党和政府的温暖。

5、少数民族流动人员服务管理工作法制化。随着城市化进程的不断加快，城市少数民族流动人员已经成为一个群体。相应的管理机制要规范化，政策措施法制化，加强少数民族流动人员的管理工作。目前，呼和浩特市城市民族工作正在逐步法制化，虽已出台了《呼市清真食品管理办法》《呼市民族教育条例》《呼市民族工作若干规定》等地方性法规、规章和规范性文件，但没有针对少数民族流动人员的专属法规文件，这就存在要尽快建立一个完善的管理机制的紧迫性问题，同时注意收集其他地区在少数民族流动人员管理方面的成功经验，最终制定符合呼市城市少数民族流动人员的地方规章制度，实现各职能部门在管理少数民族流动人员时能够有法可依，有章可循。