PPP项目执行过程中政府接管的相关问题研究

张里萌

摘 要：政府接管是指政府行政主体在特定情况下对公用事业的特许经营者采取的强制性接收和管理的行为。目前我国尚未制定有关公用事业临时接管的系统性法规，具体操作过程中存在许多模糊地带，因此对其中主要问题进行研究是十分必要的。

关键词：PPP 临时接管 研究

前言：

在PPP模式中，社会资本的参与能够提高公共服务的供给水平，但是也可能对公用事业的安全带来隐患。为应对这些隐患，政府接管是必不可少的手段之一。政府接管是一种公用事业紧急保障措施，是指政府行政主体为保障公用事业的安全，维护公共利益，在特定情况下对公用事业的特许经营者采取的强制性接收和管理的行为。由于接管一般是在紧急情况下采取的临时应对措施，故又称为“临时接管”或“紧急接管”。

1、临时接管的性质

（1）临时接管通常来讲是一种行政行为，体现的是政府的行政监管权力和责任。是指在已经发生或可能发生公共服务危机时，为了保障社会公共利益及公共安全而采取的具有法律强制性的行为。

（2）临时接管是指对被接管方经营管理权的临时中止或取消。接管在法律性质上与公用征收（用）或国有化不同，也不是撤销或关闭被接管方，更不是兼并。一般来说，接管并不发生资产所有权和债权债务关系的转变。在接管后，被接管方的独立法人资格并不发生实质性的法律变化，依然需要承担接管前已经产生的债务，并承担接管期间运营所发生的费用。接管一方并不因接管而承担上述的债务和费用，也不享有接管期间所产生的利润以及收回的债权。接管方在接管过程中所产生的费用及牺牲的利益，应得到政府的补偿或补贴。

（3）临时接管是一种紧急情况下采取的保障措施。因为是紧急保障措施，也就意味着政府不能滥用临时接管手段，从而损害公用事业经营者的合法权益。双方应在法律法规的框架下就紧急情况的标准事先达成一致，未达到标准约定的紧急情况时不能随意实施接管。

（4）临时接管具有临时性和过渡性。在紧急情况消除、公用事业恢复正常后，强制性的接管就失去了意义和法律基础，行政主体必须令接管方终止接管，同时让被接管方恢复管理运营；若公用事业在接管期间继续恶化，或者紧急情况在短时期内无法消除，则应在双方协商一致后，终止临时接管，转入解散、合并或破产清算程序。

2、临时接管的条件

实施临时接管须符合以下三个条件：

第一，临时接管的目的必须是为了避免或者化解共用事业危机，并且行政部门应有合理理由相信，实施临时接管能够有效促成这一目的实现。

第二，临时接管应当在责令限期改正、警告、罚款以及协调指导等一般性行政措施难以奏效时才能够使用。

第三，实施临时接管所要维护的公共利益应大于其所损害的私人部门的利益，尽可能地减少对私人的不必要干预和因之造成的损失。

3、臨时接管的一般适用情况

根据现行法律规范，适用临时接管的具体情况大致有以下9种：

（1）擅自转让、出租、质押、抵押以及以其他方式擅自处分特许经营权的。

（2）因生产管理不善，发生重大质量、安全生产事故和环境事故，严重危害公众利益的。

（3）在可能危及公共利益、公共安全等情况下，不服从政府的统一指挥、调度的。

（4）擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益的。

（5）因不可抗力原因无法正常经营的。

（6）因经营管理不善，财务状况严重恶化，无法继续履行特许经营合同的。

（7）不履行普遍服务义务，或者产品、服务质量不符合标准，严重影响公众利益的。

（8）达不到市政公用事业产品、服务的标准和要求，严重影响公共利益的。

（9）未按照城市规划建设市政公用设施，经市政公用事业主管部门责令限期改正而拒不改正的。

上述标准中普遍采用了“严重影响公共利益”这一表述方式，但何谓“严重”并无统一标准，完全取决于政府主管部门的裁量。并且“公共利益”本身就是一个不确定的法律概念，更加降低了上述公用事业临时接管条件的可操作性。

4、接管时限

临时接管其本质是一种临时性和过渡性的强制处分措施，不具有终局处分性，因此必须在接管决定书中明确说明接管的期限和接管的后果。目前，各地方的规定中，只有《山西省市政公用事业特许经营管理条例》第34条和《湖南省市政公用事业特许经营条例》第19条规定了临时接管期限为3个月。

5、接管后果

通常来说，临时接管的法律后果有三种可能：其一，通过接管整顿，被接管的公用事业恢复正常运营，临时接管终止，还权于被接管方；其二，私人部门在接管期间经营状况继续恶化，或者被政府部门查出有严重违法违规经营行为被撤销经营资格，或者由于债权人的申请由人民法院宣告破产；其三，通过引入合格的第三方，承接原经营方全部债权债务，对其进行资产和业务重组，实现对经营部门的并购。

6、立法现状及其问题

目前我国尚未制定有关公用事业临时接管的系统的法律或行政法规。公用事业临时接管的规定主要散见于原建设部规章《市政公用事业特许经营管理办法》及部分地方人大和政府制定的关于公用事业特许经营的地方性法规和规章中，例如：《行政许可法》第67条规定，被许可人不履行普遍、安全、稳定的公共服务义务时，行政机关可依法采取有效措施督促其履行义务；《突发事件应对法》第45条规定，县级以上各级地方人民政府针对即将发生的突发事件可采取必要措施确保包括供热在内的公共设施的安全和正常运行。但这些“有效措施”、“必要措施”是否包括对公用事业的接管，并不明确。

综上所述，临时接管是PPP项目中政府参与项目管理的有效方式，是避免公共利益受到侵害的重要手段之一。但是，目前我国在此方面尚未形成系统的法规，这可能对临时接管的实际操作造成障碍，需要PPP项目的参与各方给予充分重视。

参考文献：

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