着力推进供给侧结构性改革

陈少强+饶倩

【摘要】供给侧结构性改革是一项系统的工程，需要各方面均衡发力。财政作为国家治理的基础和重要支柱，是推动经济发展、优化资源配置、促进社会公平、实现国家长治久安的重要支点。借助财政的力量，全面深入推进供给侧结构性改革，是做好经济社会工作的关键一步。本文拟从财政的视角谈谈如何推进供给侧结构性改革。

【关键词】供给侧结构性改革 财政 税收 PPP

【中图分类号】F121 F812

一、推进经济结构的调整

经济结构调整以产业结构调整为核心内容，而产业结构调整又以工业结构调整为重点。当前，我国面临着深化“三去一降一补”的重任，需要围绕产业结构优化调整这个支点，对实体经济进行改造升级，其中包括对传统产业的变革调整和对新兴产业的培育扶持，切实提高实体经济的效益、质量、竞争力。财政政策在扩内需、稳增长的同时，也肩负着经济结构调整的重任①。

（一）以积极财政政策引导经济结构调整

积极财政政策主要有两种表现：增加支出和降低税费。前者侧重于需求侧，通过扩大需求（外需和内需）来拉动经济；后者侧重于供给，通过降低税费负担提升企业竞争力和活力，在改善供给的同时为需求扩大创造条件。本轮的积极财政政策着力于供给侧结构性改革。这种供给侧结构性改革也是现实的客观要求：以扩大支出为主要特征的传统积极财政政策的边界效果出现递减；赤字率和债务规模的高企增加了积极财政政策的风险；以及长期的体制机制问题导致供给端的低效和无效，结果导致资源、环境问题不断。因此，国家有必要以降低税费为着力点，完善供给端，通过技术、资本、劳动等要素的有机组合，通过“三去一降一补”，优化资源配置，提高经济增长的质量和效益。

2016年，中国财政政策对产业结构调整双向发力。中央财政设立1 000亿元工业企业结构调整专项奖补资金，支持地方和中央企业化解钢铁、煤炭行业的过剩产能。国家通过政府引导基金、财政补贴等手段支持新兴产业的发展，初步实现了补短板的成效。2016年，全年实现全部工业增加值247 860亿元，比上年增长6%。其中，制造业增长6.8%，工业战略性新兴产业增加值增长10.5%，高技术制造业增加值增长10.8%。全年规模以上工业企业实现利润68 803亿元，比上年增长8.5%。其中制造业62 398亿元，增长12.3%。在推进产业结构调整的同时，由政府牵頭，大力发展社会基础设施，补社会领域的短板。全年基础设施固定资产投资达118 878亿元，增长17.4%，其中生态保护和环境治理业、水利管理业、农林牧渔业等重点领域保持较快增长。

根据中央经济工作会议的要求，2017年财政政策要更加积极有效，要继续实施减税降费政策，适度扩大支出规模，促进经济运行保持在合理区间。笔者认为，2017年积极财政政策要将结构性改革的着力点放在消化过剩产能，发展农业、制造业和战略性新兴产业上。具体而言，积极财政政策主要解决以下几个结构性问题：一是继续贯彻落实减税降费政策，进一步减轻企业负担，增加企业可支配收入，有效发挥减税降费对经济社会发展的积极作用。二是加快处置僵尸企业。继续清理煤炭、钢铁等产能过剩集聚的地方国企和央企，通过减员增效，清产核资，债务重组、产权转让、关闭破产等多种措施。三是着重关注对基础研究、原创性研究、前沿技术研究和重大共性关键技术研究的长期投入，加大对科研机构和科研院所的财力支持，推动科技资源和创新技术的开放和共享，为经济结构调整提供科技动力。四是重点实施“十三五”国家战略性新兴产业发展规划，推动节能环保、人工智能、新一代信息技术、生物制药等领域的发展和成果转化，为经济结构调整注入活力，提供新的经济增长点，使财政能更好地适应供给侧结构性改革的需要。

（二）以税费改革支持经济结构调整

税收作为政府调节经济结构的重要手段，影响政府及市场主体的责任和行为价值取向，是政府、市场、社会三者间的重要枢纽。为适应经济结构的调整，深化供给侧结构性改革，未来税费改革应该是结构性减税与增税并行，现有税种补充完善，不规范性行政收费清理消除，逐渐建立起一个既能适应政府财力增长的需要，又能支持国家经济战略方针，引导产业结构优化调整的税收制度体系。具体来看：

1.结构性减税与增税

减税并非针对所有企业，增税也不是施展于所有领域。首先，营改增的试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业，并将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围，确保新增试点行业税负只减不增。其次，进一步加大对高新技术企业的扶持力度，扩大企业研发费用加计扣除和递延纳税的范围，为制造业和战略性新兴产业提供切实的税收支持。最后，全面推进资源税从价计征，将资源税与资源市场价格直接挂钩，在一定程度上加重资源型企业的税收负担。此外，将于2018年初开征的环境保护税，对一些高消耗、重污染的企业也将形成税负增加的现象。

2.完善相应税种

首先，增值税仍需进一步改革，减少不规范的私下交易行为，完善上下游企业间的抵扣链条，通过各企业抵扣增值税的需要促使缴税行为的产生，形成企业相互监督的机制，从而避免逃税行为的发生。其次，水资源费改税对于改变水资源费征收力度不足，水资源短缺的状况具有积极的效用。不仅有利于控制地下水过度开采，抑制不合理需求，加重高耗水企业的税收负担，同时使资源税体系趋于完整，便于执行。各税种的完善对于促进产业升级、优化和发展方式的转变也具有十分重要的意义，能切实提升税收服务于经济社会发展的能力。

3.清除不规范性收费

不规范性收费一直是制约企业经济成本的一大因素，同时提高了企业审批过程中的时间成本。2016年取消违规设立的政府性基金，停征和归并一批政府性基金，扩大18项行政事业性收费的免征范围，极大地减轻企业和个人负担，给企业和个人带来实惠。在接下来的改革进程中，一方面继续通过严格规范地方政府收费内容与方式，避免地方政府乱收费，暗收费，慢收费，保护企业的盈利空间。另一方面是降低制度交易成本。对于新兴产业和中小型企业，制度性交易成本无疑是发展路上的一座大山，高税费以及融资成本、难度常常制约企业发展的步伐。降低这一成本有利于扫除行政障碍，激发企业活力，为企业增强创新能力提供支持，提高企业供给的质量和效率。

二、推进社会主体结构的调整

供给侧结构性改革，不仅仅是经济结构调整，也有社会意义上的调整与变革。从国家治理的角度來看，治理更加强调协调与合作，注重政府、市场、社会等主体间权力的互动性和依赖性。在当前社会主体地位不显，动能不足的背景下，如何发挥社会主体的功能效用，使其跟上政府与市场主体的节奏，实现各主体间相互合作、相互制衡是结构性调整需要应对的矛盾与挑战。

（一）通过PPP模式提高公共服务效率

PPP作为提供公共产品和服务的新模式，是国家治理和供给侧结构性改革的重要抓手。具体来说，PPP作为新一轮结构性调整的重点，能够实现多方获益。首先，从社会管理的角度来看，PPP模式既保护公众的社会公共利益，又提高公共服务的供给效率。通过引入社会资本，有效减少PPP项目中政府端不必要的开支，提高政府资本效益，让政府这只看得见的手也能提高效率。PPP模式强调让专业的人做专业的事，充分发挥社会资本的灵活性与逐利性，及时获取最真实的市场信息，采取最合适的应对措施，有效规避项目延期所带来的额外财政负担。其次，从供给侧主体的角度来看，PPP模式有利于带动政府职能的转变，在PPP模式中，政府是一个特殊的主体，既是公共事务的管理监督者，也是公共服务的购买者，这样一来，创造了新的市场供给主体，有利于充分发挥市场机制的作用，因时制宜、因地制宜、因人制宜，最大程度优化资源配置，实现风险和收益的共享和共担。

2016年我国基础设施投资118 878亿元，增长17.4%。截止到2016年底，全国PPP综合信息平台入库项目11 260个，总投资额13.5万亿元，已签约落地的项目1 351个，总投资2.2万亿元。在不到三年的时间内，中国已成长为世界上最大的PPP市场。PPP作为政府与市场合作的典范，是结构性改革中必不可少的一部分，在补上基础设施和服务设施的短板同时，使经济发展后力十足。其次，PPP有利于基本公共服务均衡化的发展，对实现社会公平不可或缺，补上了民生建设的短板，有利于经济社会的持续健康发展。在下一步深化供给侧结构性改革中，要牢牢把握PPP模式这一重要抓手。集中用于重大水利工程、新一轮农网改造升级、城市排水排涝设施建设、铁路建设、棚户区改造等方面，以财政资金的带动作用激发社会投资活力，为社会主体参与结构性调整提供通道和财政支持，充分调动社会主体的积极性和主动性，为结构性调整提供良好的社会环境。

（二）构建橄榄型社会阶层优化社会结构

橄榄型社会阶层是一个现代化社会结构的健康模式，在这种模式下，高收入人群和低收入人群比重较低，中等收入人群比重最高。一个健康的现代社会结构不仅依赖于经济发展和工业化的推动，也要靠国家和政府这只“有形的手”主动发挥作用进行引导和塑造。但是由于我国一直把工作重心放在经济发展上面，在社会政策、社会结构、社会主体方面缺乏专业、系统、充分的研究和投入，导致我国社会结构的发展跟不上经济结构优化的节奏，社会矛盾的激化制约结构性调整的进程，影响经济政策效果的充分发挥。以城市化水平为例，我国处于工业化阶段向后工业化阶段过渡的时期，同等工业化水平的国家城市化水平一般在70%左右，但是我国2016年常住人口城镇化率仅57.35%，滞后于工业化，阻滞了现代化的进程，妨碍经济的健康发展，形成结构性调整中的掣肘。“三去一降一补”是一个市场、政府、社会三方协调合作的系统，任何一个要素的缺乏或者薄弱都会形成“木桶效应”，制约系统发挥出1+1+1>3的效果，只有三方步调一致，旗鼓相当，才能形成合力，推动供给侧结构性改革的发展和深化。鉴此，社会结构的治理和优化尤为必要，其中社会阶层作为社会结构的主体，更是要塞之地。

橄榄型社会阶层的最大特点就是中等收入阶层的比重具有绝对性优势，这对调节贫富分化、化解社会矛盾、完善社会结构十分必要。构建橄榄型社会阶层可以从以下两方面入手。一方面，借助社会政治经济改革，为低收入阶层提供进入高收入阶层的通道，在不同社会阶层之间构建良性和自由的流动机制，避免社会阶层的固化，实现民众获得发展机会的公平。另一方面，合理地配置税权，适当提高直接税比重，降低间接税比重。直接税与个人财产和收入直接挂钩，财富越多，纳税越多，对分配公平有直接的促进作用，未来通过对个人所得税、房地产税、财产税等的改革推进，客观上有利于缩小不同收入人群纳税支出占总收入的比重差距，增加中低收入阶层可支配收入，提高消费能力，扩大总需求，给予结构性调整最积极的市场反应。

三、推进政府主体结构的调整

深入推进政府体制改革，既是历史任务，也是现实需求。上下级政府与同级政府间利益关系错综复杂，当前的供给侧结构性改革更是加剧了这一利益博弈的格局。从经济基础与上层建筑之间的关系来看，要适应经济结构的变动，配合“三去一降一补”，必须改善政府主体间财政关系，优化财政预算结构，化解财政支出固化格局，为结构性调整创建有利的外部环境。

（一）改革政府间财政关系

供给侧结构性改革需要政府帮助市场通经活络，无论是去产能、去库存、去杠杆，还是降成本、补短板，都需要一个有效、公平的外部环境，这就要求各级政府间不越位、不缺位、善补位。在以前的经济工作中，财政事权和支出责任的划分存在着不清晰、不合理、不规范的问题。中央事权多，地方事权少，中央与地方事权和支出责任脱轨，地方政府财力支撑不起事权，支出责任超出财政可承受力度，在很大程度上影响了管理的效率和效果。以“补短板”为例，2016年中央财政安排补助地方专项扶贫资金660.95亿元，用于支持落实精准扶贫与脱贫。但在实践中地方政府在审批环节“明放暗不放”、下放不配套或者挤占挪用、虚报冒领、损失浪费等违法违纪行为时有发生，加剧了上下级政府间的不信任感，财政关系愈发紧张。同时，由于供给侧结构性改革过程中形成的损失和支出均离不开财政资金的补偿和托底。但是地方政府自身财力的有限和转移支付的不合理使其在深化“三去一降一补”的进程中往往心有余而力不足，在配合中央政府推进结构性调整，跟进相关配套措施的路上，屡屡出现“吃不消”、“跑不动”的现象，更是加剧这一关系的紧张。

变革政府间财政关系，主要从匹配政府间财力事权和支出责任、改进轉移支付方式两者入手。在匹配政府间财力事权和支出责任方面，要落实地方政府主体责任，充分发挥地方政府的主体地位和职能，调动地方政府的积极性和主动性。一级政府一级事权一级财权是建立现代预算制度的前提和基础，也是提高政府治理能力的内在要求，反映到“三去一降一补”的调整中，就是中央有中央的事，地方有地方的事。明确中央的财政事权由中央承担支出责任，地方的财政事权由地方承担支出责任，中央与地方共同的财政事权区分情况划分支出责任，避免任一方财政负担过重或管理权重复。这对协调市场参与者的利益关系，保障和改善民生，妥善应对改革过程中遇到的突出矛盾和问题十分重要。

在优化转移支付制度方面，首先，提高一般性转移支付的规模和比例，降低专项转移支付的比例和数量，使地方政府拥有更多可供自由安排和处置的财政资金，根据自己辖区内结构性调整中出现的薄弱环节和落后领域有针对性地扶助，优化财政资源配置，提高财政资金的使用效率。其次，优化设计转移支付的模式，在上下级政府与同级政府间建立一套基于财力的转移支付责任机制，将纵向转移支付与横向转移支付结合起来，尤其是对困难地区的转移支付和财力补助，使各级政府有能力也有动力跟得上深化结构性调整的步伐。只有各级政府把握好自己的角色与职能，明确自身在经济社会发展过程中的责权利，才能权衡好宏观管理和微观管理，这对创建一种良性互动、相互协调的财政关系，深入推进供给侧结构性改革具有重要的助攻作用。

（二）调整政府部门预算结构

在结构性调整中，减税降费使财政收入不足，支出刚性又使财政支出高居不下，各级政府在入不支出的情况下，预算结构的僵化和低效问题更加凸显，主要表现在财政资金分配结构固化、资金存量和流量格局不合理，以及预算支出绩效下降两方面。这些使各级政府不仅缺乏充裕的财政资金跟进“三去一降一补”调整的相关配套措施，而且难以担当改革体系中各个环节和领域在深度和广度上的平衡发展。在这一背景下，继续深化预算管理改革成为提高政府预算管理能力，构建现代财政制度，适应结构性调整的必然选择。

具体措施如下：一是优化财政支出存量结构，化解财政支出固化窘境。财政支出结构固化实质上是财政存量结构和增量分配机制的固化，化解这一固化格局，既要下决心加大力度打破部门利益间的羁绊，运用科学合理的治理机制分配和管理财政资金，比如借助金融业的市场化改革来盘活存量资金，建立健康持续的增量资金增长机制。同时也要创新各项预算的统筹、审批、复核管理，按政府收支分类科目的款级进行归类，整合中央对地方的各种补助项目，有保有压，打破支出固化的制度基础。二是推动预算绩效管理改革的规范落实。预算绩效管理应该是一套系统完整的过程，覆盖改革中每项财政支出的预算全过程，包括事前评估、事中监测、事后评估、按照绩效运行结果配给财政预算资金四大方面。涉及结构性调整中的每一个政府决策，每一项财政支出，都需要配套的绩效目标考核、绩效动态监管、绩效按目标完成程度配给财政资金。

主要参考文献：

[1]国家统计局.2016年国民经济和社会发展统计公报.

[2]中央经济工作会议公报.2017.

[3]李克强.政府工作报告.2017（3）.