构建霍尔果斯经济开发区金融稳定监管协调机制的设想

郭庆祥

摘 要：本课题通过梳理国内外典型金融市场的监管机制，分析当前形势下构建霍尔果斯经济开发区金融监管协调机制的紧迫性与必要性，提出构建开发区金融监管协调机制的架构与设想，推进霍尔果斯经济开发区金融改革和创新。

关键词：金融稳定；监管协调机制；经验借鉴；创新设想

中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2016（12）-0045-03

近年来，在中央新疆工作座谈会召开、丝绸之路经济带战略构想提出、国家扩展内陆沿边开放、构建沿海、沿江、沿边全方位开放新格局等多重背景下，霍尔果斯经济开发区金融发展进入了一个全新时期。但因经济基础薄弱、金融监管体系不完善、协调机制不健全导致的部分金融创新缺乏审批监管、金融改革创新推进速度迟缓等问题日益显现。对此，本文比较借鉴国内外金融中心金融监管经验，结合霍尔果斯经济开发区实际，提出构建开发区金融稳定监管协调机制的创新设想，为加快伊犁乃至新疆在“一带一路”战略中的金融创新先行先试步伐提供参考。

一、国内外典型金融市场的金融监管机制

（一）以纽约为代表的内外分离型市场监管。纽约国际银行设施是美国在20世纪80年代，为了非居民能够进行交易而专门创设。获准吸收存款的美国银行、外国银行可以申请加入国际银行设施。由于美国国际银行设施不划定特定区域，为避免国际银行设施对国内货币市场造成的不利影响，美国政府对国际银行设施采取了审慎的管理制度，要求国际银行设施的成员，设置内外严格分离的账户，存放款仅限于非居民，且不允许投资证券。将国际银行设施与国内市场分离管理，打破了传统的离岸金融业务在本国境内经营非本国货币的特点，开创了离岸金融业务经营本国货币的先河。管理当局对国际银行设施的交易，豁免存款准备金、利率上限及存款保险，交易者无需缴纳利息预扣税及地方税。

（二）以开曼群岛为代表的避税型离岸金融中心。开曼群岛采用的是虚拟业务型离岸金融市场监督管理模式，由金融管理局对金融业实施统一的混业监管，是典型的政策推动下的避税港型离岸金融中心。开曼群岛采取多项措施吸引离岸金融机构到当地注册，如取消外汇管制，承诺税收优惠，给予银行保密权等，在推行大幅优惠的同时亦注重风险管理。政府为了给离岸金融市场发展创造条件，积极立法，如1966年实施《银行和信托公司法》吸引大量外国金融机构和跨国公司，1969年、1977年、1980年相继颁布实施《免税法》、《银行保密法》和《保险法》，从而保持其在金融、保险、商业等方面的领导地位。至此，开曼群岛发展成为世界上最著名的离岸金融中心之一。

（三）以迪拜为代表的工贸结合自贸区金融监管模式。迪拜政府于2004年9月设立迪拜国际金融中心（DIFC），并将金融服务业作为仅次于旅游业的重点开发产业。迪拜国际金融中心自建立開始就吸引了大量金融机构进驻，截至目前有超过1200家公司在该区域内运作，其中40%为金融机构，迪拜国际金融中心的证券交易所和商品期货交易所等市场也迅速建立起来。

迪拜国际金融中心作为典型的风险性监管组织，实行混业监管，从立法到司法执法与区外完全独立，其内部分为中心管理局（DIFCA）、金融服务管理局（DFSA）、中心法院和投资部门，减轻了国内的监管负担。其中，中心管理局（DIFCA）主要负责政策的执行与战略开发；金融服务管理局主要负责金融监管，监管范围包括资产管理、银行和信贷服务、证券、集体投资基金、商品期货交易、托管和信托服务、伊斯兰金融、保险、一个国际证券交易所以及一个国际大宗商品衍生品交易所。同时，该局还负责涉及反洗钱、反恐融资、制裁合规的监督与管理。金融服务管理局的职责主要集中在六个方面，包括政策和法律制定、授权、识别、监管、执行以及国际合作。

（四）以香港为代表的整体型自由港金融监管模式。香港是世界上少数实行混业经营、分业监管的地区，这与香港经济、金融发展的特殊性分不开。香港的金融监管架构具体由金融管理局（金管局）、证券及期货事务检查委员会（证监会）、保险业监理处（保监处）、强制性公积金计划管理局（积金局）四大监管机构以及相应的行业自律协会构成，分别对银行业、证券和期货业、保险业、退休计划业务实施监管。香港金融管理制度的最大特点是以法治为中心，以法律为手段，致力于为金融业发展提供有利的环境。

香港金融监管的另一特征是香港的银行业、证券业和保险业均采取的是政府监管及行业自律的两级监管模式。政府在监管中充当着“管理者”和“协调者”；行业自律协会的工作重点是自身内部风险的控制和审查。这些行业自律机构与政府监管部门合理分工、各尽其职，从而形成了香港自律与他律相结合、多形式、多层次的金融监管体系。

二、构建霍尔果斯经济开发区金融监管协调机制的紧迫性与必要性

（一）金融产品和金融工具运用的创新动力不足，缺乏高效的金融监管协调机制加以推进落实。金融支持霍尔果斯经济开发区的优惠政策涉及金融业的方方面面。从内容看，包括融资、贸易、投资、组织体系、创新、服务、人才等多个方面；从机构看，涵盖了银行、证券、保险、信托、租赁等，涉及现有机构的改革、发展、合作，以及从国内外引进、新设机构等方面；从支持对象看，涉及重点产业、大中小企业、民生领域、援疆等；从融资方式看，包括直接融资、间接融资、保险资金、私募、产投、创投、风投、民间资金等。但迄今为止，霍尔果斯经济开发区除跨境人民币创新业务在人民银行的积极推进下取得突破性进展外，上述优惠政策大多数没有得到有效落实，金融机构在金融创新方面先行先试的思路不清、动力不足，在创新中遇到的各种问题缺少统一平台来进行有效沟通对接和突破。

（二）现有金融监管体系不完备，难以形成监管协调合力。当前，霍尔果斯经济开发区部分类金融业务服务机构的行政审批依据国务院、人民银行、银监会、证监会、保监会、商务部、公安部、工信部、财政部、工商总局等文件进行粗略分工，有相当一部分业务监管办法和监管责任主体不够明确。开发区内没有银监会、证监会、保监会的分支机构，人民银行、国家外汇管理部门和银监局的监管职责不能完全覆盖和满足开发区丰富金融业态发展的审批监管需求。开发区管委会对票据市场、私募基金、股权众筹等新型类金融机构的审批、监督、管理不明确。一方面，开发区内监管审核机构不明确，不利于类金融机构顺利进驻开发区，影响开发区内金融业态多元化和创新业务的开展；另一方面，监管主体距离远、层级高，在监管的有效性方面存在漏洞，给辖区金融稳定带来潜在风险隐患。

（三）各项金融法律法规和监管体系不健全，部分领域风险开始显现。目前，霍尔果斯经济开发区金融发展还处在初始阶段，金融监管政策多以办法、规定、意见等形式出现，缺乏效力较高的适用于开发区的规范性法律文件和实施细则，不利于规范、保障和促进开发区金融产品和金融工具创新发展。2015年发生的新疆某有色金属交易市场股份有限公司被举报“涉嫌利用现货平台软件进行诈骗，非法经营，非法集资”案例就反映出一些金融创新业务谁来管、怎么管的问题，亟需探索开辟开发区和国际公共区域金融创新业务运营监管的新模式。

三、构建霍尔果斯经济开发区金融稳定监管协调机制的创新设想

（一）尝试向原则性监管模式倾斜，实现激发金融创新活力与促进规范发展“双驱动”。目前国际上对金融领域的监管理念主要有三种，即“风险性监管”、“原则性监管”与“规则性监管”。我国一直以来主要采取规则性监管模式，即通过较为体系化的法律法规去规制市场中的金融活动。这种方式虽然能在一定程度上控制市场风险，但是由于规则的滞后性，一方面局限了市场自由度，不利于激发金融创新活力，难以及时有效地将金融创新纳入规范化发展轨道；另一方面也衍生了部分监管套利行为。以英国的金融服务管理局（现已拆分为审慎监管局和金融行为准则局）为代表的原则性监管能一定程度上解决以上问题，“更多地依赖于原则并以结果为导向，以高位阶的规则用于实现监管者所要达到的监管目标，并较少的依赖于具体的规则。通过修订监管手册以及其他相关文件，持续进行原则和规则间的不断平衡……”。建议将“原则性监管”作为霍尔果斯经济开发区的监管原则，在开发区的监管立法中尝试增加指导性意见、原则性陈述，减少管理性条款以及具体指标，赋予被监管类金融企业足够的创新空间，建立既有利于“先行先试”又有利于规范发展的监管模式。

（二）运用“内外分离”的市场监管模式，在开发区内建立金融管理中心。根据当前经济金融发展状况、监管水平、开放程度等客观因素，建议霍尔果斯经济开发区选择国际发达金融中心主要采用的内外分离型的市场监管模式，将开发区与国内其他地区各类监管进行严格分离，并在开发区内设立一个统一、独立的金融管理中心，通过完善金融相关法律法规体系和服务体系，为金融业发展提供有利环境。该金融管理中心下设常驻办公室，内部设立业务监管部门、政策法规部门等，由常驻办公室统一管理、协调、对接各项工作。内外分离的监管模式一是有利于促进开发区内金融业健康快速发展，形成独立但具有实力的金融群，带动开发区经济发展；二是能够有效防范开发区境外金融业务对我国境内金融市场的冲击，保持国内金融政策的独立性，维护境内金融市场的稳定。金融管理中心各职能部门的职责如下：

1.业务监管部门主要职责。业务监管部门由“一行三会”、工商行政部门等派出专业人员组成，在各自的业务领域内履行职责，并积极共享资源、协调配合，保障开发区内监管的高效性。业务监管部门的主要职能是协调开发区工作，如开设机构、监管业务、运行调控、风险预警等，从而保障市场平稳发展。设立独立于区外的业务监管部门，可提高开发区的开放程度和自由度，以税收、利率、存款准备金等优惠政策，对区内市场主体实行宽松稳健的监管，并建立自成体系的资金监测信息系统、账户体系、利率管理系统、资本项目信息系统等。同时，对开发区分支机构应实施以正向激勵为主导的差别化绩效考核制度，吸引有实力的金融机构及企业入驻，同时对参与境外市场交易的机构及企业设立一定的准入条件，并提出最基本的监管要求。

2.政策法规部门主要职责。政策法规部门负责探索建立适合霍尔果斯经济开发区金融市场发展的金融政策法规，明确开发区内监管主体和审批流程，提高开发区内金融服务效率。坚持“注重金融市场发展和稳定、注重国际协调合作、宽松监管和适度控制相结合”三项原则，负责全面制定涵盖银行、证券、保险等市场的准入、经营、退出等方面的法律法规体系，同时根据开发区内外环境的变化不断修订。政策法规部门可适当参考信用评级机构的评级结果及其他相关数据，对开发区内企业进行分级管理，依据信用级别的不同享受不同优惠政策。

（三）引进高素质的金融机构，建立适用于开发区的特殊稳健性监管指标体系。一是发挥统一的金融监管协调机制的平台作用，通过各项优惠政策以及对现有金融机构升级改造，吸引高素质金融机构进入中哈霍尔果斯国际边境合作中心；二是制定适用于开发区的特殊稳健性监管指标体系，加强推进区内金融机构资产负债管理及风险管理标准化建设改造，维护区域金融稳定；三是加强国际交流，汲取国外先进经验，为促进开发区金融市场发展升级奠定基础。

参考文献

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The Envision on Constructing the Coordination Mechanism of Financial Stability Supervision and Regulation in Horgos Economic Development Zone

GUO Qingxiang

（Ili Municipal Sub-branch PBC， Ili Xinjiang 835000）

Abstract： Through reviewing the supervision and regulation mechanism of typical financial markets at home and abroad， the paper analyzes the urgency and necessity of constructing the coordination mechanism of financial supervision and regulation in Horgos Economic Development Zone in current situation， puts forward the framework and envision of the construction of the coordination mechanism of financial supervision and regulation in the zone so as to push the financial reform and innovation of Horgos Economic Development Zone.

Keywords： financial stability； coordination mechanism of supervision and regulation； experience for reference； innovation and envision

责任编辑、校对：续静