巴西政府数据开放的特点及对我国的启示

何乃东　黄如花

摘 要：文章通过对有关巴西政府数据开放的文献资料与网站内容调查，获取原始材料并进行内容的概括和分析。研究发现巴西联邦政府的数据开放具有制定了完善的政策法规、拥有详细的政府数据开放标准与流程、广泛吸引社会公众参与、积极开展国际合作等特点，值得我国的政府数据开放在政府顶层设计、吸引社会民众参与以及挖掘数据价值等方面借鉴。

关键词：巴西；政府数据；开放数据；开放政策；法律法规

中图分类号：D912.17；G203 文献标识码：A DOI：10.11968/tsyqb.1003-6938.2017005

Abstract This paper summarizes the advantages of open government data of the Brazilian Federal Government in order to put forward feasible suggestions for the development of open government data in China. With literature review and survey of the websites， it is found that Brazilian government has made perfect policies and regulations， formulated detailed standards and processes to attract public participation and active international cooperation. Finally， the author puts forward three suggestions for China to open government data： to make top-level design， to attract the public participation and to dig the data value.

Key words Brazil； government data； open data； open policy； laws and regulations

政府數据开放（Open Government Data，OGD）作为开放政府建设的重要方面，已受到各国政府和国际组织的关注。巴西在开放知识基金会（Open Knowledge Foundation）发布的《2015全球开放数据指数》[1]（Global Open Data Index）中得分790，排名第13位，位列发展中国家第一位。在2016年的万维网基金会（World Wide Web Foundation）发布的《开放数据晴雨表：全球报告》（第三版）[2]（Open Data Barometer： Global Report-Third Edition）中，巴西综合排名第17位，且其“实施”维度得分80，排名全球第三，仅次于英国和美国。可见，巴西已成为政府数据开放影响力较高的发展中国家。

巴西和中国同属于发展中国家，都是金砖四国的成员国，但两国的政府数据开放，无论从国际组织的排名还是实际的成果上看，中国的政府数据开放与巴西都存在着较大的差距。同时，巴西在政府数据开放方面，也存在不足和待解决的问题。鉴于此，本文拟对巴西政府数据开放的实践进行分析，总结其政府数据开放的特点，旨在探究其可供我国借鉴的经验，有助于我国在政府数据开放方面少走弯路。

1 政策法规及特点

巴西政府为了促进和保障政府数据开放，围绕政府数据开放的组织机构、开放流程、数据标准等相关方面制定了一系列完善的政策和法规（见表1）。

巴西政府数据开放往往是“政策法规先行”，政府数据开放的过程始终伴随着政策法规的制定，涉及到政府数据开放的管理、标准流程和利用等方面。这些政策法规具有内容全面、不断发展特点。

1.1 政策法规涉及内容全面

为了保障公民获取信息的基本权利，巴西于2011年11月18日制定《信息获取法》。该法对“信息”“文献”“机密信息”“个人信息”“信息处理”以及信息的“可用性”“权威性”“完整性”等基本概念做了界定。对政府部门和机构提出要求，要对信息进行管理、保护和开放，尤其是机密信息和个人信息的保护。明确了公民对于获取政府机构文档和记录中的信息、政府机构活动的信息、社会公共财产管理信息以及政府监控行为的信息等获取的权利，以及政府机构公开组织机构信息、财政转移记录、支出信息、招标信息、监控信息和社会常见问题回应等信息的义务。《信息获取法》还对信息获取过程中获取请求和信息来源做了规定，还特别提出了信息的访问控制和保密条款，以保护机密信息和个人信息。信息获取法对联邦宪法规定的公民享有的“对信息获取的权利”做出了具体的阐释，是保障公民获取政府信息权利的最直接和最具有实践操作性的法律。

在政府数据开放管理方面，2011年10月11日，7579号法令规定了建立联邦行政部门信息技术资源管理系统；2012年5月16日，7724号法令规定在访问限制和保密期限内对信息进行分类和获取的程序；2000年10月18日，7724号法令设立电子政府执行委员会；2014年7804号法案在规划部建立公共数据管理委员会等。在政府数据开放的流程与标准方面，2002年3月27日，第5号决议授权部署联邦数据处理服务认证机构；2002年7月29日，第7号决议为联邦公共管理网站制定规则和指南；第4号行政决定制定国家开放数据基础设施；2011年9月14日法令制定“开放政府国家行动计划”等。

在政府数据开放利用方面，2014年7804号法案建立“开放数据法”，负责编制《公共行政开放数据手册》，并规定为国际电联这样的组织提供网络应用接口和结构化的开放数据。在公民获取政府数据权利保障方面，联邦宪法规定了公民获取信息的权利；信息获取法规定所有巴西政府机构的公共信息都可以被获取，规定了公众和个人提出获取某方面信息请求的程序等。

1.2 法律法规一脉相承，不断发展

巴西法律从最基础的宪法提出“信息获取权利”的概念，到制定具体法律—《信息获取法》，用于保障公民获取政府信息的权利，再具体到保障获取开放政府数据，外加与之相辅相成的各条法令的制定，可以发现巴西在保障公民获取政府开放数据方面，形成了一套完善的法律法规，从联邦宪法，到信息获取法，再到131补充法和2014年7804号法案的提出，各个法律法规之间不是相互独立的，他们之间具有一脉相承的关系，是从“信息获取”的概念外延发展到“保障开放政府数据”具体实践。

正式得益于这些法律法规政策的制定，才使得在《开放数据晴雨表：全球报告》（第三版）中，在“政府开支（Government Spending）”这一项上，只有巴西和排名第一的英国做到了数据公开[17]，数据公开立法的只有巴西、法国、韩国、和英国[17]。巴西政府制定的这些政策和法规有效地消除了政府数据开放过程中来自政府内部的的阻碍，使巴西政府數据开放有法可依、有据可循。

2 巴西政府数据开放的流程与标准

为了促进巴西政府数据开放，巴西政府推出了开放数据计划（open data plan）。开放数据计划的目的是设计一整套标准化的数据发布流程来指导政府数据开放，从而完善政府部门各机构向社会民众和社会组织与机构提供数据。开放数据计划包括两个层面，一是在国家指导层面上，实施国家开放数据基础设施（INDA）行动计划，二是在具体实施层面上政府部门各级机构推行自己的开放数据行动计划。

2.1 政府数据开放流程

为了配合INDA的行动计划，巴西联邦政府部门和机构都要依据INDA的行动计划提出并实施部门和机构内部的数据开放计划。为了指导和帮助联邦政府部门和机构能较快的理解、提出、实施机构内部的开放数据行动计划，巴西联邦政府召开了开放数据计划和政府政策研讨会（Seminar and Workshop Plans Open Data and Government Policy for Data Opening），这种培训性质的研讨会从2004年开始以来，巴西联邦政府一直坚持实行，至今一共举行了14届。从实施的情况来看，巴西联邦政府部门和机构数据开放的工作计划[18]分为3个阶段：（1）推出自己的开放数据计划；（2）至少完成开放数据计划的75%；（3）更新和维护巴西开放数据门户网站上自己机构开放的数据。在推出自己的开放数据计划这个第一阶段，又可以分为4个步骤[19]（见图1）。目前已有27个联邦政府部门和机构提出了自己2016-2017年的开放数据行动计划[20]，并都对自己工作计划的三个阶段承诺了完成时间。

INDA行动计划与联邦政府部门和机构的开放数据行动计划是巴西联邦政府数据开放最直接具体的行动，也正是由于这些详细的行动计划，使得巴西在《开放数据晴雨表：全球报告》[17]（第三版）中，在“实施”维度上得分80，排名全球第三。

2.2 政府数据开放标准

INDA是由巴西规划、预算和管理部负责的政府数据开放的重要举措，于2012年5月12日开始实施。它通过制定一套开放数据的模式、技术、程序和控制机制方面的标准，用于规范开放数据格式，促进政府数据的传播和获取。它的目标包括[19]：定义、组织和协调开放数据并建立其运作模式；支持、授权和改善开放数据活动，并为联邦各级政府机构的数据开放提供技术支持；提升开放数据的价值等。INDA要负责建立巴西联邦政府数据开放的许可模型，制定和实施INDA行动计划。INDA2013-2014年行动计划于2013年2月被通过，计划的内容包括[19]：INDA的能力建设计划、行动计划的推广、新版本的巴西开放数据门户建设——dados.gov.br、评估巴西开放数据的现有许可协议、开放数据的成熟度模型、提供开放数据技术支持、授权制定国家开放数据政策、鼓励社会公众参与INDA、开展促进和刺激开放数据生态系统的行动等。可见，INDA的行动计划不仅涉及国家层面、社会层面的标准，还包括政府数据开放微观层面上的标准，涉及到政府数据开放的技术支持、许可协议、政策保障、成熟度模型等具体措施。

巴西政府数据开放过程中还积极地运用信息技术和国际通用标准，保证了政府数据开放的顺利进行。Web2.0和关联数据等技术不仅可以增强政府数据开放门户的用户体验，还可以提升数据的价值和使用效率。巴西政府数据开放门户网站采用了开放知识基金会的CKAN工具，使得门户网站数据的发布与获取更加便捷；使用“open spending”工具使得政府的预算与开销数据可视化；使用开放知识基金会的开放数据手册[21]（Open Data Handbook）、巴西W3C组织的政府开放数据手册[22]（Manual of open data： government）、世界银行的开放政府数据工具包[23]（Open Government Data Toolkit）、开放数据研究所（Open Data Institute）的开放数据成熟度模型[24]（Maturity Model for Open Data）作为巴西政府机构在制定政府开放数据政策时的参考等。这些信息技术和国际组织通用的标准可以使得巴西政府数据开放门户更具有兼容性，为以后的发展更新和升级奠定了基础。

为了保障开放数据政策的有效执行，巴西联邦政府还总结了一系列指导联邦政府部门和机构进行开放数据的文件（见表2）。这些文件从政府数据开放的数据范围、数据流程、技术支持、开放数据计划制定等角度做出规范和说明，可以促进巴西联邦政府进一步开展数据开放行动，有助于提升巴西联邦政府数据开放的整体水平。

3 广泛吸引社会公众的参与

政府数据开放不是政府单方面的事，它需要整个社会的共同参与，巴西联邦政府积极地鼓励社会公众和社会团体参与政府数据开放和使用政府数据。巴西第一版《开放政府联盟行动计划》就是由巴西联邦政府成立的民间社会工作组（the Working Group of Civil Society）完成的。它召集了10个民间社会组织，协助工作组的执行小组制定推动政府数据开放和民众社会参与的措施，以及支持决策过程和监督行动计划的实施情况，社会团体也可以加入到对于行动计划的提案讨论中。普通民众也可以通过一个在线平台——民主论坛加入到讨论中。该工作组还会组织政府和社会团体之间的对话会议，在第二版的行动计划中一共有19项承诺行动是由这种对话会议产生的。在巴西发布的开放数据行动计划中，也明确提出了“要形成与社会团体共同决策的机制” [30]。

2012年巴西召开了第一次全国透明度和社会控制会议（the 1st National Conference on Transparency and Social Control），用于提升巴西政府透明度和促进政府数据开放。会议的参会者来自巴西所有州和联邦区的2750个城市，会议动员了近100万巴西人，并且直接参与会议的超过15万人。来自巴西全国各地的代表讨论并批准了旨在提高巴西政府透明度和加强公共信息获取便利性的提案，部分关于政府数据开放的提案被收录进第二版《开放政府联盟行动计划》中。

巴西政府数据开放门户的建设全程都在社会成员的共同参与下完成的，以促进政府数据的利用。如巴西开放知识基金会（Open Knowledge Foundation Brazil）、W3C巴西办事处（W3C Brazilian Office）等社会其他民间团体在门户建设过程中，积极帮助巴西开发数据集，制定开放数据指南等。有社会民众和社会团体参与到政府数据开放中，让政府数据开放的过程得到监督，也可以使巴西政府数据有目的、有针对性的开放，提升了数据的价值和提高了数据的利用效率。

4 积极开展国际合作

4.1 参与创建开放政府联盟

2011年4月，巴西作为创始国加入了开放政府联盟[31]（Open Government Data Partnership），共同制定了《开放政府联盟宣言》（Declaration of Open Government Partnership），该联盟宗旨是为加强政府活动的透明度，提高公民的社会参与度和改善公共服务，而政府数据开放是提升政府活动透明度的重要手段之一。

加入开放政府联盟后，巴西积极开展和其他成员国的交流与合作，借鉴他们在政府数据开放上的发展经验，有力地推动了巴西政府数据开放的发展。巴西联邦政府在2011年制定了第一版《开放政府联盟行动计划》，但是开放政府联盟评价报告认为巴西政府数据开放缺乏深度，如参与到政府数据开放的只有两个部门——主计长办公室和规划，预算和管理部，承诺的行动侧重于数据开放基础设施的建设上，如门户网站、数据库的建设。因此巴西《开放政府联盟行动计划》第二版[32]做出了积极地应对和改变，增加了巴西联邦政府数据开放的机构主体，有8个联邦政府部门参与政府数据开放。扩大了政府数据开放的范围，承诺行动开始侧重于政府数据开放的具体开放内容，涉及到政府开支、民生、地理、军事、教育、司法等方面的政府数据，承诺的行动数量也增加了将近一倍之多。加入开放政府联盟极大地推动了巴西政府数据开放的进程和发展。

4.2 参加开放政府联盟高级别会议

2011年7月12日，巴西参加了在美国华盛顿举办的开放政府联盟高级别会议[33]（the Open Government Partnership High-Level Meeting），与美国等与会国家积极探讨如何利用新的信息技术推动政府数据开放，提升政府透明度，发挥OGP在国际社会中的积极作用，为巴西政府数据开放在信息技术利用方面积累了经验。

4.3 参加拉丁美洲开放数据区域会议

2013年6月26日，巴西参加了拉丁美洲开放数据区域会议[34]（Regional Conference on Open Data for Latin America and the Carbibbean），參与讨论了政府数据开放的技术、内容和政府职责等内容，积极探讨了关于政府数据开放的利用与开放数据的价值等方面的议题。

同时，巴西还积极和其他国际组织开展合作，与万维网联盟（World Wide Web Consortium）合作建立了巴西W3C办公室，作为民间社会机构，积极参与到巴西联邦政府开放，在HTML、XML等方面积极提供技术支持与监督。通过积极与其他国家和国际组织开展交流与合作，一方面，巴西联邦政府能及时吸收别国政府数据开放的长处，增长国际视野，有助于更好地推动巴西的政府数据开放；另一方面，依托加入开放政府联盟，该组织的宣言和发展准则对巴西来说会形成一种外力，从巴西政府外部来推动巴西政府数据开放进程。

5 巴西政府数据开放对我国的启示

虽然巴西联邦政府制定了一系列的政策、法规、制度、标准去实施政府数据开放，但是这仅仅是政府数据开放的起点，政府数据开放是一个长期、缓慢的过程。与英、美、新西兰等国家相比，巴西联邦政府数据开放还存在不足，如开放的程度有待深入、政府数据开放的主体有待增多、开放的内容有待增加、监管方式不够细粒化等。

我国政府数据开放刚刚起步，并已在气象、水文、交通等方面实现了政府信息资源的部分增值利用[35]。但是我国政府数据开放还处在初级阶段，政府信息资源服务还仅仅是以推进政府信息资源公开与利用为目的。借鉴巴西政府数据开放实践的特点，可为我国政府数据开放有所启示。

5.1 加强政府数据开放顶层设计

首先，政策法规保障。巴西政府开放数据的每一个计划与行动都有相应的政策法规的保障，如《信息获取法》、《131补充法》以及2002年7月29日第07号决议等各项政策法规。而在我国，目前涉及到明确政府开放数据的不仅缺乏法律保障，相关的政策也没有到位，仅有2007年的《政府信息公开条例》以及《促进大数据发展行动纲要》这样的规范性文件[36]。这就使得我国政府数据在开放的对象和开放的进度上强制性得不到保障。因此，我国急切需要制定相应的政府开放数据的专门政策和法规，从法律和国家战略层面明确政府开放数据的要求，做好政府开放数据的计划安排，以推动政府数据开放。

其次，加强统一协调。虽然我国政府有的已经开始进行政府数据开放，但往往还都是处于各自探索阶段，缺乏全国性的统一协调组织。巴西联邦政府每一次的政府数据公开行动和计划，都成立一个由各级政府机构和组织共同组成的委员会，如开放政府部际委员会执行小组（CIGA）、国家开放数据基础设施委员会（Committee of the National Infrastructure Open Data）等，这样可以帮助破除机构间的数据开放阻碍，让政府各机构都能遵循统一的方针、标准和计划，让政府数据开放有序进行。因而，我国急需在国家层面上成立政府数据开放行动小组，领导我国政府数据开放的全局行动、统一规划，让政府各级机构参与其中，为我国各地和各级政府进行政府数据开放指明方向。

最后，循序渐进，逐步开放。巴西联邦政府从它提出开放政府计划后，政府数据开放也是经过近5年发展才达到今天的水平。我国政府数据开放还处于初级阶段，对于政府数据开放的内容、开放的流程还在探索阶段。因此我国政府数据开放要尊重国情，了解我国政府的数据现状，明确我国民众对于政府数据的需求状况，法规政策的支持情况，结合我国政府运作形式，循序渐进，逐步开放政府掌握的数据，不可将国外的政府数据开放模式照搬过来。

5.2 用户需求为导向

政府数据开放最终面向的是社会民众和社会机构，他们是利用政府数据最广泛的群体。巴西《开放政府联盟行动计划》第二版[32]中明确提出设立永久性民间社会工作组（civil society Working Groups），并应制定若干机制，确保公民参与并监督行动计划的执行情况。巴西政府还建立了由总控办公室（the Office of the Comptroller General，CGU）管理的在线系统——电子公民信息服务（the Electronic Citizen Information Service，e-SIC），作为分析巴西民众信息需求特点的工具，它可以将民众的信息请求收集起来，汇集成巴西民众信息需求的数据库，当民众的信息需求足够多，形成一定规模的数据集后，就可以从数据中分析民众信息需求的特点，从而提供更加具有针对性的个性化服务。让用户参与到政府数据开放中，不仅可以直接了解到用户的需求，数据开放内容更具针对性，提升数据的利用效率，而且可以增强政府开放数据的质量，达到政府开放与数据增值的双赢局面。

以用户需求为导向，前提是我国政府需要明确民众对于政府数据的需求是什么。目前，我国一些地方政府数据服务平台已经在对访问网站的用户进行需求调研，如北京市政府资源数据网、上海市政府数据服务网等，都在网站上进行了关于政府数据需求情况的问卷调查。但是，这些网上调研的问卷却不一定能够反映出用户的需求。一方面，这些政府数据服务平台上的问卷简单，另一方面，是各个地方政府数据服务平台的各自调研，缺乏统一协调，用户群体单一，调研时间周期往往较长，短时间内无法反映用户的真正需求。对于用户需求的调研，政府可以在统一协调之下外包给专业的第三方调研机构。这样，使得调研更具有专业性，也会更加节约时间，在较短时间内得到民众对于政府数据的真正需求。

5.3 挖掘数据价值

政府数据开放蕴含着巨大的潜力，通过开放政府数据，可以推动企业创造和创新，推广以公民为中心的服务[37]。开放政府数据不仅能提升机构的财务透明度，还可以带来每年至少3万亿的经济价值。在波士顿，政府数据开放改变了公立学校的教学任务，改善了对父母、社区和学校的争议问题。在欧洲，开放数据帮助学校管理者预测需要某些用品和服务时，将成本降低多达24%。2016年直接开放数据工作的预计数量为75000个工作岗位。从2016年到2020年，创造了近25000个额外的直接开放数据工作。2020年欧盟预测公共部门成本节约为170亿欧元[38]。可见，政府数据开放可以带来巨大的社会效益和经济效益，虽然巴西政府数据开放在世界各国的排名中靠前，但是巴西從2011年开始GDP不断下滑，巴西央行发布的最新《焦点调查》[39]报告显示，2016年巴西经济预计将衰退3.2%。巴西地理统计局发布的数据[40]显示，截至2016年7月底，巴西失业率升至11.6%，失业人口达到1180万，为2012年开始此项统计以来的最高水平。并且笔者在调查巴西政府数据开放的过程中，对于利用巴西政府数据、增加社会效益、提供职业岗位方面几乎没有相关数据。这是巴西政府数据开放的一个不足，因而我国在进行政府数据开放过程中，应当积极避免让政府数据开放成为一个美丽的“陷阱”，应当挖掘政府数据开放的价值，让政府数据开放全面服务社会。

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作者简介：何乃东，男，武汉大学信息资源管理学院硕士研究生；黄如花，女，武汉大学信息资源研究中心教授，博士生导师。