排污许可制改革对电镀行业的挑战与机遇探讨

吕晓君，武春艳，张松安，郑珍雯，杜蕴慧, *

（1.环境保护部环境工程评估中心，北京 100012；2.北京北方节能环保有限公司，北京 100084；3.机械工业第四设计研究院有限公司，河南 洛阳 471000）

1 电镀行业的特点及环境保护要求

电镀是现代工业中不可或缺的表面加工工艺。随着新技术的不断出现，它已经成了汽车、电子、航空航天、能源等工业技术的重要组成部分。据不完全统计，目前我国规模以上电镀企业有上万家，5 000多条生产线和2.5亿m2至3亿m2电镀面积生产能力，年产值超过1 000亿元。我国的电镀企业主要分布于华南、华东和沿海地区及工业制造业比较发达的地区，广东、浙江、江苏、福建、山东、上海、天津、重庆等是我国电镀行业较强的省(市)。近年来随着环保要求逐步加严，各地大量出现电镀工业集聚发展的态势[1]。据不完全统计，全国十多个省份建有电镀工业集中区近百个。

长期以来，电镀行业由于排放重金属，一直都是国家重点监管和规范整治的行业之一，否则一旦形成重金属累积影响，其治理难度更大。何志坚等人的研究表明，部分曾经用于电镀生产的地区在企业关停数年后，土壤中的重金属含量仍超过土壤二级标准的7.9 ～ 9.4倍[2]。新修订的《中华人民共和国环境保护法》颁布实施后，最高人民法院和最高人民检察院出台《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》明确指出，“排放、倾倒、处置含铅、汞、镉、铬、砷、铊、锑的污染物，超过国家或者地方污染物排放标准三倍以上的”以及“排放、倾倒、处置含镍、铜、锌、银、钒、锰、钴的污染物，超过国家或者地方污染物排放标准十倍以上的”处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。这是套在电镀企业头上最重的“紧箍咒”。

2 排污许可制改革的主要内容

2.1 排污许可制改革的目标

2016年11月，以国务院办公厅发布《控制污染物排放许可制实施方案》(国办发[2016]81号)为标志，我国正式全面启动排污许可制改革。总体上看，排污许可制改革是在“不加严”现有管理要求的总基调中进行。一方面强调通过整合现有环境管理制度，集成多项环境管理要求，集中在排污许可证中体现，从而减少企业重复申报和减轻企业面临的多头管理的压力；另一方面强调落实企业环境保护主体责任，转变政府“保姆式”管理的做法，加大信息公开，引导社会公众进行监督[3-4]，从而提高环境管理效能，促进企业规范排污。

2.2 排污许可制改革的主要方向

2.2.1 树立排污许可证是企业依法排放污染物的唯一法律文书的管理思路

改革后，持有排污许可证是今后企业可以排放污染物的前提条件，排污许可证就像每个人必须持有的“身份证”，是企业守法、政府执法、社会监督护法的基本依据。排污许可证中将规定允许企业每个排放口排放的污染物种类、浓度、数量、去向等事项，提出日常环境监测、信息公开以及环境管理等要求，企业应严格按照排污许可证要求排放污染物，不得无证排污，不得超许可证排污。

2.2.2 进一步细化落实企业环境保护主体责任的内容

排污许可制改革将细化企业落实按证排污的责任，包括自主及时申领排污许可证，对申请材料的真实性、准确性和完整性承担法律责任，承诺按照排污许可证的规定排污并严格执行；明确企业负责人和相关人员的环境保护责任，自觉接受监督检查；依法开展自行监测，建立环境管理台账，如实向环境保护部门报告排污许可证的执行情况，依法向社会公开污染物排放数据并对数据的真实性负责。

2.2.3 随机抽查、核实台账记录将是今后环境监管执法的主要方式

除传统执法方式外，排污许可制改革提出今后的执法将重点检查许可事项和管理要求的落实情况，通过执法监测、核查台账等手段，核实排放数据和报告的真实性，判定是否达标排放，核定排放量。环境保护部门检查发现实际情况与环境管理台账、排污许可证执行报告等不一致的，可以责令作出说明，对未能说明且无法提供自行监测原始记录的，可依法予以处罚。

2.2.4 信息公开和社会监督是今后排污许可管理的重要手段

排污许可证的申领、核发、监管执法等工作流程及信息将纳入全国排污许可证管理信息平台中，通过该平台统一收集、存储、管理排污许可证信息，实现联网、数据集成、信息共享。环保部门将定期公开环境监管执法信息，公布不按证排污的企事业单位名单，并将相关信息纳入企业环境行为信用评价体系。排污许可管理形成的实际排放数据将作为环境保护部门排污收费、环境统计、污染源排放清单等各项固定污染源环境管理的数据来源。

2.3 电镀工业排污许可证申请与核发技术规范的主要内容

2.3.1 技术规范框架

《排污许可证申请与核发技术规范 电镀工业》(HJ 855–2017)共分为10个部分，其中包括排污单位基本情况填报要求、产排污环节对应排放口及许可排放限值确定方法、污染防治可行技术及运行管理要求、自行监测管理要求、环境管理台账与执行报告编制要求、实际排放量核算方法以及合规判定方法等等。

2.3.2 技术规范的重点内容

2.3.2.1 适用范围

该技术规范适用于指导电镀工业企业、具有电镀工序的企业以及专门处理电镀废水的集中式污水处理厂3类涉及电镀工业的排污许可证的申请与核发。规定了此3类企业基本情况填报要求、许可排放限值确定、合规判定、实际排放量核算的技术方法以及自行监测、环境管理台账与执行报告等环境管理要求，提出了电镀工业污染防治可行技术要求。

2.3.2.2 电镀企业产排污节点划分

排污许可将按设施和排放口进行污染物排放的管理，将企业的所有废水、废气排放口分成两类，即主要排放口和一般排放口，其中主要排放口同时对排放浓度和排放量进行管控，一般排放口只对排放浓度进行管控。相比于钢铁、石化等大型企业，电镀企业的污染物排放口相对简单，但电镀企业的特点是存在排放第一类污染物的车间和生产设施排放口，技术规范将此类排放口列为主要排放口，对其进行浓度和排放量的双控制；此外，电镀企业的废水总排放口也被列为主要排放口。对于废气排放口，技术规范将电镀设施废气排放口都列为一般排放口。

2.3.2.3 许可排放因子、浓度和许可量的确定

排污许可证按《电镀污染物排放标准》(GB 21900–2008)选择排污许可管控因子，并要求对排放标准中涉及的污染因子实现全覆盖。如果企业存在标准中没有规定的污染因子，可以参照环境影响报告书及审批意见的要求选择是否进行管控。

按照排污口精细化管理要求，对电镀车间或生产设施废水排放口主要进行总铬、六价铬、总镍、总镉、总银、总铅、总汞等7项第一类污染因子排放浓度的控制；对废水总排放口主要进行总铜、总锌、总铁、总铝、总氰化物、总磷、总氮、氨氮、pH、化学需氧量、氟化物、悬浮物、石油类等 13项第二类污染因子排放浓度的控制。对于废气排放口，主要是控制氯化氢、铬酸雾、硫酸雾、氮氧化物、氰化氢、氟化物等6项污染因子的浓度。各污染因子的许可排放浓度均按照GB 21900–2008标准的排放要求进行许可。

按照主要排放口的划分原则和管理要求，排污许可将对电镀企业的总铬、六价铬、总镍、总镉、总银、总铅、总汞、总铜、总锌、化学需氧量、氨氮、总磷、总氮等13项污染因子进行排放总量控制管理。技术规范提出了按照基准排水量和许可排放浓度要求计算许可排放量的方法，并将此法得出的结果与总量控制指标取严确定许可排放量。另外提出对于2015年1月1日(含)后取得环境影响评价批复的电镀企业，许可排放限值还应同时满足环境影响评价文件和批复的要求。

2.3.2.4 持证电镀企业自行监测要求

自行监测是排污许可制改革中提出企业自证守法的重要制度安排，企业可自己建立监测实验室或委托第三方监测机构开展此项工作。按照可以自证达标、核算总量的要求，技术规范提出对于车间或生产设施废水排放口中的总铬、六价铬、总镍、总镉、总银、总铅、总汞等7项第一类污染因子以及废水总排口中的pH、化学需氧量、总氰化物、总铜、总锌等5项污染因子，要求至少每天监测1次；对于废水总排口中的总铁、总铝、氨氮、氟化物、悬浮物、石油类，要求至少每月监测1次；对于总磷、总氮，则根据区域环境管理要求区别对待，进行总量控制的区域要求至少每天监测1次，其他区域至少每月监测1次。

相对于废水，由于电镀企业废气仅对浓度进行控制，自行监测要求有所简化，如：有组织排放筒应根据污染物特点分别对氯化氢、氮氧化物、硫酸雾、氟化物、铬酸雾、氰化氢、颗粒物等因子至少每半年监测1次；无组织排放则需要在厂界至少每年监测1次。

2.3.2.5 持证电镀企业环境管理台账与执行报告编制要求

为保存电镀企业按证排污的证据链，要求电镀企业按日或生产周期真实记录生产设施运行管理信息、原辅料采购信息、污染治理设施运行管理信息、非正常工况及污染治理设施异常情况信息、监测记录信息等环境管理信息。电镀企业可根据实际情况自行制定记录内容格式，并以台账记录为基础，编写月或季度执行报告、年度执行报告，及时上报环境管理部门。执行报告作为反映企业排污许可证执行情况的主要文件，其内容应该包括基本生产信息、遵守法律法规情况、污染防治设施运行情况、自行监测情况、台账管理情况、实际排放情况及达标判定分析、排污费(环境保护税)缴纳情况、信息公开情况、企业内部环境管理体系建设与运行情况以及其他排污许可证规定的内容执行情况。

2.3.2.6 持证电镀企业污染物实际排放量核算方法

企业正常排放和非正常排放的实际排放量之和是用于考核排放总量是否满足许可排放量要求的全厂实际排放量。电镀企业应按照自动监测数据、执法和手工监测数据、产排污系数法(或物料衡算法)的优先次序核算实际排放量。

2.3.2.7 持证电镀企业污染物排放合规判定原则

电镀企业按证排污是指电镀企业的排污口位置和数量、排放方式、排放去向、排放污染物种类、排放污染物浓度和排放量符合排污许可证规定，并落实排污许可证规定的自行监测、台账记录、执行报告、信息公开等环境管理要求。其中，电镀企业废水污染物排放浓度合规是指任一有效日浓度均值达标，废气污染物排放浓度合规是指任一有效小时浓度均值达标。

2.3.2.8 电镀集中工业区污水处理设施的相关规定

近年来，电镀集中工业区越来越成为我国电镀工业布局的主要形式[5-7]。据不完全统计，截至2016年，全国已建成并投入运行的电镀集中区有上百个，入园企业达2 600多家。在这些园区中，多数采取由第三方进行电镀废水集中治理的模式。技术规范对电镀集中工业园区污水集中处理该如何管理提出了细化要求。首先是按照电镀企业申请排污许可证的要求，对专门给电镀企业处理生产废水的园区污水处理企业核发排污许可证，并执行GB 21900–2008标准；其次是明确污水处理厂与电镀企业之间的责任义务关系，两者可以通过协议明确接管要求，但要求进行专管专送、分质处理，电镀企业和污水处理场均不得稀释排放；最后明确规定第一类污染物达标监测的位置，即在专门处理第一类污染物的设施排放口进行监测，并判断是否达标，而单独针对某种重金属进行处理的，其处理设施排放口应达到GB 21900–2008规定的第一类污染物车间或设施浓度限值要求。

3 排污许可制改革之下企业的机遇和挑战

根据改革的主要内容，结合电镀行业现状，排污许可制改革可能给企业带来3个方面的“红利”，同时也提出3个方面的“挑战”。

3.1 电镀企业获得的“红利”

3.1.1 推动制度衔接，实现管理精简高效

我国环境保护工作起步于对工业污染的治理。自1973年第一次全国环境保护大会以来，针对工业污染治理，陆续建立了环境影响评价、三同时验收、总量控制、排污许可证、排污申报登记、排污收费等环境管理制度。虽然各种制度在不同的历史时期均发挥了重要的作用，但制度的多样性间接导致了环境管理的并行、交叉、重复，增加了电镀企业负担，制度之间缺少有效衔接也导致电镀企业无所适从。电镀企业为应对多头管理，甚至出现多套污染数据并存的现象。改革后，排污许可制将成为固定污染源环境管理的核心制度，融合总量制度，衔接环评制度。结合当前的行政审批改革，在取消“三同时”验收行政许可以及将排污费改成环境税之后，仅剩环评和排污许可两项针对工业企业的行政许可制度，将形成“环评管准入、许可管排污、执法管落实”的单一流程管理，从而减少总量申请、排污申报登记、“三同时”竣工验收等行政审批程序。

3.1.2 建立契约关系，减少政府对企业生产活动的干扰

排污许可证是工业企业生产运营期间排污行为的唯一行政许可，这意味着政府对企业排污行为的环境管理要求应在排污许可证中明确，排污许可证就像是政府与企业之间达成的契约，该契约一旦达成，在排污许可证有效期(3年或者5年)内，政府只能在法律法规、相关污染物排放标准发生变化的时候才可以依法变更排污许可证的相关内容，在无法律依据的情况下，环境管理部门不得随意变更环境管理要求。因此，电镀企业取得排污许可证后，在满足排污许可证要求的情况下，可以有计划、有预期地安排生产，根据自身生产和经营需要进行技术升级改造。

3.1.3 有利于促进电镀企业间公平竞争

根据改革的要求，国家统一规定纳入排污许可管理的范围，统一规定排污许可证内容。通过《排污许可证申请与核发技术规范 电镀工业》统一电镀企业污染物许可排放浓度、许可排放量的计算方法，统一环境管理、自行监测要求以及实际排放量核算方法，从而有利于电镀企业之间的公平竞争。

3.2 电镀企业面临的挑战

3.2.1 电镀企业环境保护责任更加明确

排污许可证是环保部门与企业之前的契约书，是企业环境保护要求以及责任义务的具体载体[8-9]。通过排污许可证的核发，环保部门将会把所有的环境管理要求写入排污许可证中，明确企业各类环境保护责任。为确保企业环境保护责任切实落实到位，要求在排污许可申请阶段，企业应对申请材料的真实性负终身法律责任，并承诺按许可证排污。在排污许可证执行阶段，企业应进行台账记录、开展自行监测和编制执行报告，相关材料应提交环保部门或存档备查。环保部门在排污许可执法过程中，除传统的执法手段外，将重点检查许可事项和管理要求的落实情况，通过执法监测或核查台账、自行监测数据、执行报告等手段，核实达标排放的真实性，核定许可排放量的落实情况，从而实现对企业生产全过程、全时段、全天候的监管执法。

3.2.2 对重金属的控制由浓度控制转向浓度、总量双重控制

排污许可制改革将对电镀企业的第一类污染物实行排放浓度和排放总量的双重控制。如果电镀企业仍然停留在污染物浓度达标排放的认识上，今后的环保工作只能越来越被动，失去改革带来的规范生产的良好机会，甚至会引发企业生存危机。因此电镀企业应该按照排污许可证的要求，提高清洁生产水平，积极进行技术改造，最大限度地降低第一类污染物的排放量，实现达到许可排放量的要求。

3.2.3 控制的污染因子更为全面

有别于现有重点对二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量和氨氮4类主要污染因子的管理，改革后排污许可证将依据污染物排放标准，对电镀企业废水可能产生的7项第一类污染物和13项第二类污染物，以及废气中6项污染物进行全面管控，同时将根据镀种的不同，不断扩大进行许可管控的污染因子。

4 企业适应改革要求的实现途径

4.1 积极主动申请排污许可证，避免造成不可挽回的损失

持有排污许可证是企业能够合法生产和排污的前提，我国环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法等法律都对无证排污作出明确规定，情节严重的可责令停业、关闭。为避免受到法律制裁，减少经济损失，企业应尽快按照规定申请排污许可证。

4.2 严格按照排污证要求实行企业管理，积极自证清白

自行监测、台账记录、执行报告等3项制度不仅对企业环境管理提出要求，也在一定条件下为企业自证清白提供了强有力的证据。做好台账记录既可指导和优化企业生产，也可说明企业的实际生产状态。结合自行监测数据，企业可形成污染物达标排放的完整证据链，从而确保企业利益得到法律的保护。

4.3 明确企业与污水处理厂之间的责任

电镀园区专业化是当前电镀行业发展的主要趋势，电镀企业的电镀废水集中处理既能节约成本、又能提高效率，是一种对各方均有利的选择。但企业应该充分意识到由“第三方”进行污染治理的法律责任风险，在相关协议中明确企业与第三方的权利和义务。改革后的排污许可证对企业废水出厂界时提出了明确的许可排放浓度和排放量的要求，这其实是对企业的责任范围提出了明确的管理要求。

4.4 不断提高减排能力，通过环境管理要经济效益

在排污许可证改革过程中，充分考虑了“守法激励、违法惩戒”的理念，并衔接了《中华人民共和国环境保护税法》，将排污许可管理过程中形成的污染物实际排放量作为征收环境保护税的主要依据。《环境保护税法》第十三条规定：“纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之三十的，减按百分之七十五征收环境保护税。纳税人排放应税大气污染物或者水污染物的浓度值低于国家和地方规定的污染物排放标准百分之五十的，减按百分之五十征收环境保护税。”《控制污染物排放许可制实施方案》则明确：“对自愿实施严于许可排放浓度和排放量且在排污许可证中载明的企事业单位，加大电价等价格激励措施力度，符合条件的可以享受相关环保、资源综合利用等方面的优惠政策。”此外，排污许可证将是排污权的确认凭证、排污交易的管理载体。企事业单位在履行法定义务的基础上，通过淘汰落后和过剩产能、清洁生产、污染治理、技术改造升级等产生的污染物排放削减量，可按规定在市场交易。因此，从总体上看，对于不断提高环境管理水平，减少污染物排放的企业，将会得到一定的经济效益。

5 结语

根据改革要求，电镀行业排污许可证核发工作总体有序推进。至2017年12月中旬，全国已取得排污许可证的专业电镀企业共615家，约占应领证企业的15.5%，但存在明显地区差异，江苏、山东、广东等电镀大省相对积极，已分别发证220、108和108张，三省累计占到全国的70.9%。实施控制污染物排放许可制，是生态文明体制改革的重要内容，也是改革和完善固定污染源管理制度的中心工作。电镀企业应当抓住这个历史机遇，通过排污许可证的申请，规范企业环境管理，提高污染治理水平，逐步实现产业升级改造。

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