《极地航行准则》

摘 要 气候变暖带来冰雪消融。在实践中，其他国家经过北极航道，一般要遵循加拿大和俄罗斯的国内法，甚至接受其强制引航和破冰服务。但如今，具有法律约束力的《极地航行准则》通过，俄加主张航道为“内水”及依据其国内法强制管控北极航道的做法将越来越难以得到国际社会的普遍支持。可以说，《准则》在某种程度上扩大了北极航道国际海峡性质的接受度。

关键词 《极地航行准则》 北极航道 法律地位

作者简介：张星河，天津市西青区人民检察院侦查监督科书记员。

中图分类号：D99 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.003

北极不是任何一个国家的北极，是全球的北极。北极航道尽管受制于几个主要北极国家的管辖，但其法律地位不是在成为国际海峡的路上，就是已具备国际海峡的标准。北极航道的治理不单单是某一区域某一方面的治理，而是跨区域甚至是全球性，涉及到环境保护、航行安全、经济、商业、军事、政治等多领域的综合性、整体性治理。任何一个国家单凭一己之力管理和控制北极航道的做法既不符合北极事务全球性的特质，也与全球气候变化所产生的影响不相匹配。在此背景下，全球层面专门性、具有强制约束力的《极地航行准则》应运而生。在某种程度上，这可以被视为现今国际社会对北极航道法律地位达成的初步共识，这一共识推动着北极航道在不远的未来完全成为国际海峡的愿景成真。

一、《极地航行准则》的制定过程

《极地航行准则》的出台是一个漫长的过程。早在20世纪80年代，有关在极地水域建造和设计船舶的国内规则就开始相继出现。国内规则的纷乱复杂导致国家、企业、船级社协会和保险公司之间的混乱。于是，90年代开始，国际层面统一的极地规则发展起来，但直到2002年，IMO才通过了不具有强制约束力的《北极冰覆盖水域船舶航行指南》（以下简称《北极指南》）。

《北极指南》旨在补充《海上人命安全国际公约》（SOLAS）现有的规范要求，以应对北极冰覆盖水域的气候变化，提出了海洋安全和防治污染的额外要求。由于《北极指南》仅适用于北极地区而非南极地区，2009年又制定了同样不具有约束力的《极地水域船舶航行指南》（以下简称《极地指南》）。《极地指南》的宗旨与《北极指南》相同，不同的是《极地指南》是对《海上人命安全国际公约》与《防止船舶污染国际公约》（MARPOL）二者的补充规定，且可适用于南极地区。

鉴于两个航行指南都不具有法律约束力，国际社会对具有普遍约束力的统一极地航行规则的需求仍然存在。2010年，受到来自丹麦、挪威、美国和英国的倡议，IMO启动了由其分委员会制定具有强制力的极地准则的议事项目。在此，需要提及的是，北极理事会支持这项提议，加拿大和俄罗斯也表示积极参与准则的制定。

2014年11月，海上安全委员会（MSC）在其第94届会议上，审议并通过了《准则》和SOLAS补充规定；环境保护条款和MARPOL补充规定则由海洋环境保护委员会（MEPC）在其2015年5月举行的第68届会议上获得通过。至此，IMO完全通过了《极地航行准则》及其相关补充规定。作为SOLAS和MARPOL两份公约的一部分，这份准则将具有强制约束力，于2017年1月1日生效。这份准则具有里程碑式意义，标志着在极其艰苦的极地水域环境下IMO保护船舶和人命进入一个崭新阶段。

二、《极地航行准则》的基本内容

作为SOLAS和MARPOL两个公约的补充规定，《极地航行准则》（以下简称《准则》）总结了目前极地水域存在的危险因素，提供了船舶安全航行和极地环境保护的规范制度。《准则》包含规范性和非规范性两部分，各部分又分别包括航行安全措施和防止船舶污染措施。 航行安全方面，船舶在极地水域航行须持有极地船舶证书。证书的取得要满足《准则》规定的船舶建造、设计、装备、操作、搜救等一系列要求。但破冰船助航制度是作为《准则》非规范性要求的一部分而存在。

防止污染方面，《准则》绝对禁止石油污染，但在一定程度上有限制地允许污水和垃圾污染。相比于加拿大的“零排放”标准，这一规定要宽松一些。

《准则》与其他国际法的关系方面，SOLAS第十四章明确规定“将不影响国家依据其他国际法项下的权利和义务”。

三、《极地航行准则》下北极航道法律地位的性质

《准则》问世后，必须考虑以下几个问题：《准则》将对现有北极航道法律制度安排产生怎样的影响？对《联合国海洋法公约》中第234条将有何意义？对加俄北极航道国内法规则及其主张航道非国际海峡性的立场有何变化？

（一）对《联合国海洋法公约》第234条的影响

正如上所述，SOLAS明确了《准则》的通过不影响国家在其他国际法项下承担的义务和享受的权利，这似乎意味着北极航道的法律性质与航道的具体管控可以分离开来独立进行，也表示加俄依据《联合国海洋法公约》第234条制定的国内法和主张的权利不会受到影响。但是，《准则》在整体上会提高主张和依据的标准，比如，第234条中沿岸国制定的规则必须“依据最可靠的科学证据”这一条件，在《准则》细化了船舶认证、设计、建造、装备、操作及环境保护的具体规定后，沿岸国所依据的“科学证据”必须有确实准确的数据和充分有理的分析作为支撑。 鉴于IMO在全球的巨大影响力，《準则》的通过使得沿岸国依据第234条单方做出规定还需要获得更多国家的支持。

然而，《准则》对第234条产生的意义不可过分夸大。原因还在于第234条是联合国海洋法会议上众多国家间相互妥协的产物，其用词和理解存在多种解释。如对“专属经济区范围内”和“适当顾及航行”的不同理解就会导致沿岸国及其他国家在“冰封区域”享有权利和承担义务的不同，而《准则》还无法达到界定这些模糊词语的程度。

（二）对加俄国内法的影响

在积极参与《准则》的制定过程中，加拿大和俄罗斯两国都不约而同地在一定程度上做出协调国内法与《准则》关系的努力。俄罗斯对其在北方海航道的管辖范围作了较为清晰的界定，消除了管辖可能扩展到公海的争议，还将原来的强制破冰助航制度更改为与《准则》较为一致的许可证制度；加拿大逐步推进关于船舶结构、密封性、稳定性的规定与《准则》相一致；加拿大和俄罗斯都建立了各自的船舶冰级体系，对不同冰级的船舶规定了航行的限制时间等。

尽管如此，出于两国对北极航道的权利主张和实际管控，加拿大和俄罗斯仍有相当比例的国内法规则超越了《准则》和现有的国际法规则，并且这种不协调还将在未来一段时间内长期存在。最明显的例子是俄罗斯对北方海航道实行的许可证制度中，许可证的颁发来自沿岸国和港口国，根据国际法和俄罗斯国内法，所有进入北方海航道的船舶都须申请并获得俄罗斯当局的允许才可通行。而《准则》中的极地船舶许可证则由船旗国管辖，船旗国主管机关根据《准则》规定的要求来颁发证书。这种事前的许可制度在《准则》之外额外地加重了通行北方海航道船舶的负担，明显与《准则》有冲突。

（三）推动北极航道多边治理和单边治理的共生化发展

北极气候变化从“冰封”到“冰融”的趋势，推动着北极事务尤其是北极航道治理从“边缘”到“重要关切”，也促使这一区域由曾经的“冷战前沿”成为如今的“对话平台”。随着《准则》的诞生，IMO基本完成了由软法引导到软法引导和硬法规制并存的转变，强化了北极航道区域的全球及多边治理局势，淡化了北极航道法律地位内水观与国际海峡观的争执，加速了采取多边行动达成共识以有效解决争端的进程。

与此同时，以俄罗斯和加拿大等主要北极国家引导的北极航道单边治理也共存共生。此种单边治理某种程度上不仅是多边行动的借鉴来源，也是其重要补充。比如，《准则》关于船舶的排污标准低于加拿大与俄罗斯的单边环境标准，但正在向其更为严格的标准靠近。《准则》有关破冰引航制度的规定是非强制性的，加拿大和俄罗斯在不超越国际法范围内，以其国内法做出的破冰和引航制度是对国际层面北极水域船舶航行规则的补充。

（四）一定程度上提高了北极航道国际海峡性质的国际普遍接受性

共生的含义不仅在于合作，还在于竞争。北极航道上多边治理和单边治理竞争趋势较为明显，《准则》的强势介入对于北极航道国际海峡性质的国际普遍接受具有重要的意义。同时，为了加强合作趋势，北极沿岸国家应当对第234条的使用采取一种更加开明和合作的态度，增强与IMO的协调和联系，共同推进北极航运更高标准的发展。在此过程中，作为正在由区域治理向全球治理平台演化的北极理事会，将以其科学评估、软法引导和硬法规制三位一体的治理手段，为北极航道事务推进添砖加瓦，积极应对北极气候变化所产生的各种挑战。

北极航道成为国际海峡为俄罗斯和加拿大之外国家带来的首要的和最大的福利就是航行利益，而便利的海洋航行将为各国带来更多的权利，同时产生相应的义务。中国在北极地区不享有任何主权权利，但随着北极航道国际地位的发展以及中国由地区性大国走向世界性大国，中国将会成为受益最大的国家之一。因此，加强中国的北极研究，积极参与到北极事务当中，是十分迫在眉睫的。

注释：

International Code for Ships Operating in Polar Waters （Polar Code），MEPC 68/21/Add.1，2015.

Molenaar，Erik J.Options for Regional Regulation of Merchant Shipping Outside IMO， with Particular Reference to the Arctic Region[J]. Ocean Development & International Law，2014，45（3）.272.

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