生产事故引发环境事件应急演练的典型问题剖析*

张小兵, 解玉宾, 曹 杰, 田 雯, 李 伟

(1.河南理工大学 安全与应急管理研究中心，河南 焦作 454003; 2.河南理工大学 应急管理学院，河南 焦作 454003；3.焦作市环境信息中心，河南 焦作 454002)

0　引言

随着经济发展和城镇化进程加快，我国逐渐步入全风险社会，公共安全特别是环境安全形势愈发严峻，重特大突发环境事件时有发生。2014年新修订《中华人民共和国环境保护法》对环境应急工作的法律责任和问责要求做了进一步明确，环境保护部门在应急管理中面临的挑战越来越大[1]，而公众对环境问题也越来越敏感和关注。当前对应急演练的普遍认识是指针对假定突发事件，来自多个机构、组织或群体的人员执行实际紧急事态下各自职责和任务的排练活动，它作为应急管理日常工作的重要抓手，是考查突发事件责任主体应急准备与处置能力的有效途径[2]。为检验预案的针对性、有效性及可操作性，提高专业队伍的应急处置能力，发现应急准备和应急动员方面存在的缺欠，地方政府、职能部门和企事业单位通过组织开展突发环境事件应急演练取得显著成效[3-7]，为环境应急能力提升指明发展目标与工作方向。

经过大量演练设计、实施和反思，人们逐渐意识到生产企业突发环境事件应急演练存在一些亟待研究廓清的问题，例如：为何环境事件应急演练总是设置占比较大的生产事故救援篇幅，甚至生产事故救援“活动”变成环境应急演练的主题；环境事件应急与企业先行处置、生产事故救援、政府指挥协调以及上级部门指导之间确切的关系梳理不清。鉴此，拟通过剖析化工企业典型突发事件应急演练，梳理生产事故引发环境事件的应急处置流程和演练构设思路，并借助1个典型“事件”桌面推演实例，建立生产事故引发环境事件应急演练的设计与实施方法。

1　典型生产事故与突发环境事件应急演练思考

1.1　政企联合的生产事故应急演练

编制与政府预案相互衔接的应急预案并组织开展培训演练，是生产经营单位的法定义务，这种每年至少1次的专项或综合演练也可切实增强企业的应急能力。大量案例分析和演练设计实践表明，政企联合的生产事故救援的核心任务包括：报接警、先期处置(如抢救受伤人员、排查事故险情、划定疏散区域、开辟应急通道等)、危险区域警戒与疏散、被困人员营救与伤员救护、事态控制与险情排除、后期处置与事故调查等，涉及单位主要包括：当事企业、所在地政府、行业安全生产监督管理部门(下文简称“安监部门”)、消防部门、卫生部门、公安部门和环保部门等。

生产事故发生后，现场立即报告企业值班室，上报企业负责人后启动企业(厂区)应急响应；企业有关人员在组织抢险救援的同时，向安监部门、消防部门、卫生部门和当地政府报告情况，请求外部救援力量支持；有关部门接到事故报告后，核实信息并第一时间向属地政府报告，同时按照工作程序分派力量赴事故现场开展救援工作；在属地政府成立指挥部并启动预案后，安监、消防、卫生、公安等部门分别牵头承担的应急功能组按照预案和指挥部命令展开救援工作；在事故救援的同时，安监部门会同公安、监察、企业等联合开展事故调查工作。

政企联合的生产事故应急演练多由安监部门主导，重点突出安监与消防、卫生及企业协同联动；少数生产事故救援演练也涉及环境应急情景，但总体上属于非主题内容或附加项。然而，有关法规和预案要求[8-9]：事故抢险救援过程中应当采取必要措施避免或者减少对环境造成的危害，环保部门负责组织协调事故现场环境应急监测与预警控污工作。应急演练绝非对过往应急实践的简单重复，它强调对紧急事态处置规范的探索或对“最坏情景”的模拟仿真[10]。因此，在高风险行业或企业生产事故，特别是可能引发环境事件的生产事故的应急演练构设方面，政企学界应有这样的共识：环境应急是生产事故救援过程中不可或缺的组成部分，演练中应予重视和体现。

1.2　政企联合的突发环境事件应急演练

突发环境事件的诱发因素很多，污染物非法排放、生产事故、自然灾害等均可引发严重的环境事件。在政企联合的突发环境事件应急演练中，通常选取非法排污和救援过程中的大规模应急排污作为事件情景以考查环保部门的环境监察与执法能力，核心应急任务包括：监测预警、信息报送、污染控制的协调与执行、后期处置与事故调查等。上述事件情景和应急任务涉及的主要单位包括：当事企业、所在地政府、环保部门等。

环境事件发生后，企业立即启动应急响应：动员自身力量组织抢险救灾，划定污染隔离区和事故疏散区域，开辟应急安全通道，搭建现场指挥部；及时报告当地政府可能的影响区域并请求支援，进一步核实情况后向环保部门报告。环保部门紧急反应：根据企业报告，分派救援力量，结合续报结果和态势分析进行研判会商；成立负责应急监测和污染控制的2个工作组介入事件处置，企业提供相关技术资料信息、维护现场秩序、保护现场证据。按照要求，环保部门向本级政府和上级环保部门报告事件进展情况：排查污染源方面，查明事件发生的时间、地点、原因、污染物质及数量、周边环境敏感区等情况，提出防控措施建议；应急监测方面，及时获取准确信息，掌握、分析、评估污染物扩散路径和环境质量变化情况，报告监测结果并提供处置方案；事件危害及风险得到有效控制或者消除后，终止环境应急，分派力量开展持续监测和事故调查等后期处置工作。

政企联合的突发环境事件应急演练多由环保部门主导，本级政府建立指挥部参照专项预案规定进行指挥协调，有关职能部门按照指挥部指示和业务权限开展处置工作，这在一定程度上起到锻炼队伍和磨合机制的作用。然而，实际工作中这种成因单一、任务清晰、分工明确的环境事件较少，只有针对具有多样性、连锁性的复杂环境事件做最坏情景演练[11-12]，才能真正厘清各职能部门在实际应急中的职责、关系与协同机制。

1.3　生产事故引发环境事件应急演练思考

实地调研和案例分析发现，因生产事故导致的有毒有害物质进入大气、水体、土壤等引发的环境事件，在各类突发环境事件中占有相当的比例[13]。环境事件次生衍生性突出，蔓延迅速，危害严重，影响广泛，生产事故引发的环境事件往往会升级为重大灾害/灾难，易造成严重的人员伤亡、财产损失和环境破坏，而这类事件的处置也是对政府、企业、社会应急协作能力的严峻考验，例如：2005年中石油吉林石化公司双苯厂“11·13”爆炸事故引发的松花江水污染事件，对松花江的生态环境产生重大影响，更引发了系列社会公共危机和国际不良影响。

生产事故引发环境事件处置中常出现生产事故救援与环境应急相互交织、互为约束现象，这类事件更放大了指挥交叉和任务重叠的弊端，也更进一步暴露各部门应急定位不准与职责不清等问题：一方面，环境保护职能分散在多个部门且分管部门间关系不明确，环保部门统一监督管理职能在很大程度上被弱化和销蚀[1]；另一方面，环保部门可能被动承担大量公共性事务，而人员、资金和政策保证上又缺乏相应配套。

标准演练的PDCA闭环管理属性，决定多开展类似复杂环境事件应急演练，便可对各职能部门的应急职责进行准确定位，确定环境应急的起点，厘清环境应急、生产事故应急、政府指挥、上级指导、企业处置的相互关系。然而，在目标事件为生产事故引发环境事件的基层组织环境应急演练实践中，常出现裹挟着厚重的生产事故救援内容的情况，具体表现为：演练设计中，伤员救治、人员疏散、搜寻营救、消防灭火、泄漏封堵等生产事故救援显性特征的应急情景和场景环节所占篇幅不小，如此构思显然淡化甚至远离了目标事件的(环境应急)演练主题；演练实施中，强调救人(人员生命、安全、健康)、财产安全的生产事故救援工作路线与环境应急主题工作路线错综交织，不利于廓清目标事件应对机制，更谈不上科学、有序、高效应对。上述情况也容易对目标事件处置要求产生错觉或片面认识。目标事件应急演练存在上述问题的根源在于：我国应急演练业务策划管理尚处于初级阶段，人们多凭借过往经历、现有认知或刻意追求高显示度来构设演练，而没有真正从应急需求和演练强化应急管理绩效出发，精心构思、科学设计并严谨组织实施目标事件应急演练。那么，生产事故引发环境事件的应急处置究竟需要怎样的流程，演练中生产应急和环境应急的“戏份”究竟如何设置，成为该类事件演练实施与推广的瓶颈问题。在此以1个实际的突发环境事件应急桌面推演设计项目为例，对生产事故引发环境事件应急演练的思路和方法进行系统阐述。

2　生产事故引发环境事件的处置流程与演练模式设计

2.1　生产事故引发环境事件处置流程

从抢险救灾目标来讲，生产事故引发环境事件的处置属典型的双线救援，即政府指挥协调下，生产事故救援和环境应急处置按照各自程序开展工作。

生产事故发生时，企业启动厂区应急响应，根据现场处置方案展开企业先期处置，向安监部门报告事故情况，并向消防、卫生等部门和企业所在地政府请求支援。政府各有关部门按照生产事故处置流程及业务要求准备救援工作；参加本级政府成立的应急指挥部，视情况向指挥部报告现场救援进展并执行指挥部的调度指令；当处置过程中发生异常或事态升级时，及时向指挥部报告并提出处置建议；救援过程中及时响应环境应急要求，完成指挥部安排的其他任务。

当生产事故引发环境事件时，企业启动环境事件应急响应，展开厂内先期处置，并将情况上报环保部门。环保部门按照预案规定做好环境应急响应工作，并向本级政府和上级环保部门报告事件情况；参加本级政府成立的应急指挥部，上报事件的环境影响、发展趋势和处置方案，为指挥决策提供咨询与建议，并完成指挥部安排的其他任务。在环境应急任务目标方面，环保部门根据现场情况，组织力量形成应急监测、污染控制、事故调查等应急功能组展开事件处置；与生产事故救援相关部门有效沟通，提出环境保护要求，指导污染防范处置和生态环境恢复等工作；当事件得到有效控制、险情基本排除时，安排开展持续监测和事故调查工作。

本级政府接到安监、环保等部门事件报告后，根据险情要求、救援实际及态势分析，会商成立应急指挥部并宣布启动预案，对事件处置进行统一领导和综合协调。

综合上述，以典型Ⅳ级响应为例，政企联合的生产事故引发环境事件处置流程如图1所示。

2.2　生产事故引发环境事件应急演练模式

生产事故引发环境事件应急演练应参照前述处置流程展开，但可根据演练组织方的不同各有侧重。安监部门在组织演练时可凸显生产事故救援活动，而将环境应急作为1个组成部分嵌于其中，安监、消防、卫生、环保等部门分设应急功能组，在指挥部统一领导下进行事故处置。对于环保部门来讲，生产事故引发环境事件的落脚点在环境应急上，因而在组织该类事件应急演练时理应凸显环境应急活动。

在大量企业一线调研、监管部门走访交流和关键问题凝练基础上，提出如下生产事故引发环境事件应急演练建议(以桌面推演为例)：

1)生产应急部分的任务虽多，但可有效集成。作为向环境应急提供信息的通道，其仅需提供关键处置结果作为环境应急主题演练的响应信息。在桌面推演设计中，需对生产应急各阶段进行必要介绍，确保应急过程完整并对环境应急起到触发作用。

2)本级政府(应急指挥部)在演练中主要起统筹协调作用，具体业务由各职能部门分工协作完成。

3)将演练重心放在环境应急部分，重点凸显科学决策、部署落实和过程控制等。可根据演练场景需要，设置应急监测组、污染控制组、事故调查组等应急功能组，以考查或展示环境综合应急能力。

2.3　基于项目管理思想的应急演练实务分析

1)演练策划设计方面。演练策划设计关乎整个突发事件应急演练的成败，充分的策划设计是成功实施与科学评估演练的关键。在综合考察国内外演练设计相关成果基础上，提出以突发事件情景构建、“责任人—资源—措施—事故应对”匹配、演练方案制作为要点的应急演练准备模式[14]，即明确突发事件情景构建的基本思路并据此构建事件情景，继而进行应急要素匹配以及研究形成各种演练工具包等。同时认为，应加强演练准备设计，即根据演练目标要求、应急预案内容并结合基本处置流程，廓清事故应对所涉及的救援任务、应急职责和履责途径。

2)演练组织实施方面。演练组织实施是整个演练的重要阶段，是对演练策划设计阶段所形成模块、环节、要点的有效衔接和动态匹配的过程，目的在于充分调动事故相关应急要素，让演练尽可能接近真实事故应对。在较为正式的大型综合演练中，策划方通常预先告知演练场景设置并发放流程链图、演练推演表等工作表单，各应急功能组(参训者)对照推演表便可了解本组在事故应对全过程中所涉及背景情况、初始场景等基础信息和核心应对要素，具体如：演练各阶段动态信息、动态信息对应的核心问题、任务与预期措施、需参训者回应的问题与执行措施要求等。

3　生产事故引发环境事件应急演练的设计与实施

近年来，各级各地政府为尽职做好环境应急管理工作，组织开展大量不同类型和规模的突发环境事件应急演练活动，在此，以G市突发环境事件应急桌面推演为例，扼要剖析生产事故引发环境事件政企联合演练的设

计与实施模式。

3.1　事件情景与演练场景设置

在G市处置突发环境事件应急演练(县级市，桌面推演，下文相关分析均采用此例)项目开发中，根据生产企业突发事件演练设计的理论与方法[14]，结合环保部门对应急演练的一般要求，构建假定甲醇泄漏事故引发环境事件的事件情景和演练场景，如表1所示。

表1　甲醇泄漏引发环境事件应急情景

3.2　救援任务分析与应急功能组设置

在事件情景与演练场景设置基础上，通过对该起“事件”演变过程的预测、分析和梳理，获得“事件”应对各阶段核心任务，即：初始应对阶段的报接警、先期处置和预案启动；全面应对阶段的警戒公告、医疗救护、强化堵漏、应急监测、污染控制等；扩大应急阶段的泄漏控制、应急监测、污染控制等；应急终止与后期处置等；贯穿于应急全过程的电力保障、气象服务和协同支援等支持任务。

接下来对核心任务进行精细分解，达到可直接执行的程度并定义其履责路径，以初始应对阶段(a阶)的核心任务—先期处置(a2)及其可直接执行子任务a21为例，a2可精细分解为企业动员(a21)、伤员急救(a22)、泄漏处置(a23)、污染防护(a24)等4项子任务，其可直接执行子任务a21的履责路径为：a211根据企业生产事故和环境应急预案，结合险情报告及值班长建议，企业研判决定启动应急响应；a212成立现场指挥部，确定应急方案，组织先期处置；a213维持现场秩序，划定污染隔离区及疏散区域。

最后是将具有相近应急业务需求的任务归为同一类，进行应急功能组划分并确认各组的责任单位[15]，如：医疗救护(b2)、强化堵漏(b3)、泄漏控制(c2)等构成生产事故救援任务模块，主要由安监、消防和卫生等部门完成。本次演练设置下辖厂应急组、生产事故救援组、应急监测组、污染控制组和应急支持组等5个功能组的应急指挥部，如图2所示。

图2　应急任务分析与功能组设置Fig.2　Emergency tasks analyzing and functional group setting

3.3　导调推演与过程评估

桌面推演多在室内进行，普通会议室或小型报告厅即可满足要求，利用多媒体投影以有效展示事件背景、演练场景、推演要点等，并设置导调席引导推演进程。参训者入场方式主要包括2种形式：一种是参训者直接落座，导调官(主持人)简要介绍后，开始桌面推演；另一种是在情景带动下，参训者按事件响应要求依次由准备区进入推演。演练实施中，除设置1名导调官控制演练进程外，还需若干名评估员(记录员)观察记录推演并进行过程评估，其中：导调官控制推演进度，为参训者提供动态信息并要求各功能组做出回应；参训者根据事件情景和已有信息做出响应；评估员观察记录推演过程，其后与导调官、参训者共同完成演练评估报告。以上述演练的扩大应急开始阶段为例，导调官宣布进入演练第3部分，“险情就是命令……，现场陆续传来令人紧张的消息”，引导各功能组汇报现场情况；各功能组汇报后，“(导调官及多媒体显示)堵漏失败、将有暴雨、厂内污染物失控，事态陡然升级……总指挥立即组织研判，做出指示”，引导指挥部进行任务部署。需要注意的是，事件情景与演练场景、应急任务分析与功能组设置、会场布置与演练规则等内容基本涵盖了演练所需核心信息，可根据用户需求汇编生成演练过程链图或演练脚本，在此不做详细说明。为保证演练顺利进行，演练前应向参训者说明演练规则，如：人员安排、着装要求、会场布置和辅助工具等。同时，应强调应急演练过程评估并确保及时反馈，即演练结束后要及时向参训者明确其在演练中的不足之处及需要改进的方面，并通过专业人员指导来提升其应急业务素质和实战能力。

提出的演练管理模式在2014年山西省晋城市危化品运输车辆重大交通事故应急救援实战演练[16]中得到初次运用，并取得良好效果，创新之处在于：依救援过程时间序划分，梳理了以初始应对、全面应对和扩大应急为核心的救援任务，厘定了各救援任务责任主体与应急职责，并结合3级救援任务解析了基于各责任主体应急角色交互的履责路径。在进一步优化基础上，相继于2015年山西高平市突发环境事件处置桌面推演和2016年河南新郑市危险化学品应急综合演练实践中取得了预期效果[17-18]，针对当前演练策划设计普遍存在情景简单、流程脱节、形式枯燥和部门系统内外衔接不到位等突出问题，提出相应解决方案，具有一定创新性、实用性和推广应用价值。

4　结论

1)通过剖析典型生产事故与突发环境事件应急演练重点，厘清生产事故引发环境事件应急演练的构设思路。

2)借助某化工企业1例典型“事件”桌面推演实践，廓清生产事故引发环境事件应急演练的设计与实施方法。

3)探索利用桌面推演厘定复杂突发事件处置流程的新模式，对政企联合组织复杂事件和最坏情景演练具有参考和借鉴意义。

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