创新突破的战略抉择——在涉农资金整合中做好农业综合开发工作的调查与思考

李俊宇

创新突破的战略抉择
——在涉农资金整合中做好农业综合开发工作的调查与思考

李俊宇

为了解涉农资金整合进展情况，分析涉农资金整合对农业综合开发的影响，总结经验完善政策，国家农发办组成调研组，吸收农发系统有关专家参加，深入一些省进行了调研。笔者参加了这次调研，感触颇深。调研中，边走边看，边听边议，了解涉农资金整合推进情况，分析面临的挑战与机遇，研究创新突破的思路和措施。

一、按照国务院部署，各地不断加大推进力度，涉农资金整合由点到面稳步推开，取得了阶段性成果

（一）发展历程及推进情况。从涉农资金整合总体情况看，大体经历三个阶段，主要探索三种模式，重点整合三类资金。

三个阶段：一是2013年8月，经国务院批准，财政部印发了《关于黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验区涉农资金整合的意见》，拉开了省级整合涉农资金的序幕。二是2015年6月，国务院印发了《推进财政资金统筹使用方案》，推动各层面试点批量铺开。财政部、国家发改委选择江苏、山东、河南、四川4省开展省级涉农资金管理改革试点；财政部等5部委确定湖南省以高标准农田建设为平台开展涉农资金整合试点；财政部等8部委选择广东清远、江苏新沂、河南兰考、湖南南县开展市、县涉农资金整合优化试点；各省迅速开展县级试点。三是2016年4月，国务院办公厅印发了《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，明确提出“资金项目审批权限完全下放到贫困县”，上下纷纷响应，各地普遍加快了涉农资金整合步伐。

三种模式：黑龙江推行省级整合模式；广东清远推行市（地）级统筹整合模式；所有试点县推行县级统筹整合模式。

三类资金：各地涉农资金整合范围虽然不尽相同，但集中起来主要包括农业生产发展、农村社会发展、扶贫开发三类资金。三年来，黑龙江省整合涉农资金931亿元，占本省同期涉农资金总额的100%；广东省整合146亿元，占本省同期涉农资金总额的21.52%；湖南省2015年整合15.3亿元，山东省整合20亿元。

（二）基本经验及主要成效。各地推进涉农资金整合的基本经验，可以概括为六个方面，即“领导重视是前提、科学规划是基础、创新机制是核心、凝聚合力是关键、加强监管是保证、注重实效是根本”。各地积极推进涉农资金整合，成效日益显现，特别是试点地区，效果更为明显。

一是体制机制创新了。调研所到的县，普遍由县政府统一整合涉农资金，并组建由县政府主要领导、主管领导及涉农部门负责人参加的领导小组，建立由财政局（发改委或农委）牵头相关部门配合的协调机制。这种领导体制、推进机制、协调机制，符合实际，保证了涉农资金整合的顺利推进。

二是涉农资金集中了。“多个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头出水”，将涉农资金集中起来，统筹资金办大事，突出重点抓关键，最大限度发挥财政资金使用效益，这是涉农资金整合最突出的成果。

三是推进合力增强了。整合之后，涉农资金使用和重大项目建设，由部门行为上升为政府行为，由单一部门动作变为多部门联动，由部门组织实施变为举全社会之力推进，各方面合力显著增强。

四是项目标准更高了。通过整合，涉农资金高度集中总量增加，推动项目建设标准更高质量更好。江苏省溧水县将原来亩投资标准不足千元的高标准农田建设项目整合到近3300元，大大提高了基础设施建设水平。

五是投资效益提升了。推进涉农资金整合，投资效益显著提升，特别是大型项目区批量崛起，产业兴、收入增、面貌变，农业农村发展迈上新台阶。实地调研的项目区，田内渠系纵横、流水潺潺，村内绿茵如帷、环境优雅，令人耳目一新。

六是干群关系密切了。整合带来的喜人变化，农民看在眼里、喜在心头，发自内心感谢党和政府，使干群关系更加融洽。江苏省新沂市马场村，自上世纪八十年代以来农业基础设施一直未得到有效改善，生产条件很差，南部近2000亩耕地长期依靠一家一户从沟里抽水灌溉，成本高、产量低，村民怨气很大。该市统筹整合实施第一批项目，就为马场村配套建设了电站、防渗渠及桥涵路闸，提高了灌溉保证率，缩短了灌溉周期，受到群众的热情称赞。村民气顺了，无条件支持项目建设，清障伐树一路畅通，未出现影响施工进度的现象发生。

七是农民群众放心了。对整合涉农资金，广大农民打心里拥护和赞成。他们认为这项改革改得好，看得见、摸得着，是亲民惠民利民的好措施。加之对整合资金管理更加严格，实行公示、招投标、监理、群众监督员、审计等制度，项目内容、投资渠道、建设地点、各项工程一清二楚，农民群众更加放心，主动投工投劳，积极支持项目建设。

（三）制约因素及基层期盼。调研感到，虽然涉农资金整合取得明显成效，但也存在一些制约因素，迫切需要研究解决。从基层期待看，主要有“五盼”。

一盼搞好顶层设计，从上到下推进整合。目前，涉农项目“多头管理”还没有从根本上改变，同类项目建设标准、投资标准、申报时间、建设周期、验收方式不一，虽然在规划上进行了整合，但实际执行中难度依然很大。基层的愿望是国家搞好顶层设计，自上而下进行整合，真正做到“制度一个笼子、标准一个尺子、上下一个声音”。

二盼涉农资金切块到县，赋予地方更多自主权。县级位置很重要，所有县建设好了，全国就会发生整体变化。县里同志建议将涉农资金一竿子插到底，实行切块到县的模式。“上级部门别担心县里管不好，我们县级党委、政府居于一线，对本地情况最了解，定会高度负责，努力把涉农资金使用好管理好。”

三盼涉农投资只增不减，同时做到提前拨付。在保持涉农资金稳定增长的同时，比照上年基数按一定比例提前下拨资金，以便地方安排下一年度项目计划。

四盼对贫困地区和边远部位给予特殊支持，使公共财政阳光照耀更多更广。一些地方建设大型项目区，往往就近就便选择区域实施，有些贫困地区、边远部位或地块没有纳入其中。应坚持整村整乡推进原则，补齐短板，既要锦上添花，又要雪中送炭。

五盼实行差异化补贴政策，使投资标准更加符合实际。我国地域辽阔，情况千差万别。山区与平原区，旱田区与水田区，水田区中水田改善与实施“旱改水”，建设内容有所不同，应根据实际情况确定投资标准，体现实事求是的工作作风。

二、在涉农资金整合中，农业综合开发积极作为，努力探索抓整合促开发的新路径，保持奋力前行的态势

面对涉农资金整合的挑战与冲击，基层农发干部也曾有过困惑，但主流是主动适应改革要求，不等待不观望，积极探索实践，加快转型升级步伐。调研所到之处，基层农发干部奋战在第一线，他们用实际行动诠释着农业综合开发精神，创造出可圈可点的创新成果。

（一）突出深入调研，认真谋划新形势下推进改革发展的总体思路。如何在涉农资金整合中走出农业综合开发创新之路，没有现成经验可供借鉴。对此，各级农发机构坚持调研先行，在国家农发办创新政策引导下，开展系统调研，集思广益，整体谋划新形势下的总体思路。黑龙江省提出“集中资金，突出重点，围绕主导产业，打造全产业链，建设现代农业示范项目区”；江苏省提出“以农发项目为主体，整合涉农资金，开展整县推进高标准农田建设试点，用3年时间，基本做到试点县永久基本农田高标准建设全覆盖”；湖南省提出“源头不变、渠道合并、充分授权、鼓励创新，推进涉农资金统筹整合试点工作”；河南省提出“将不同渠道、不同层级安排的涉农资金统筹整合，大力支持高标准粮田建设，创新涉农资金管理模式”；四川省提出“规划先行搭平台，政府统筹定目标，分工负责抓落实，统筹编制项目实施方案，统筹安排项目申报”。通过深入调研，破瓶颈、解难题，扎实有效推进农发工作。

（二）突出政策倾斜，支持涉农资金整合试点地区先行先试。推进涉农资金整合，需要各方面提供政策支持。就农发系统来说，积极支持试点地区先行试验，加大政策倾斜力度。黑龙江省财政厅、省农发办的同志座谈时提到，在改革初期，国家农发办及时明确“试点单位可以按照缺什么补什么的原则”，因地制宜确定治理措施和投入标准，并将高标准农田亩投资标准由1300元提高到1500元。江苏省新沂市主要领导反映，农业综合开发试点的高标准农田整县推进工作率先整合使用财政资金，一年建设了以往十年的高标准农田，为开展县级涉农资金整合优化试点打下了良好的基础。总之，调研的省级农发机构在管理机制和扶持政策上“松绑”，对试点县投资增幅普遍高于全省同类资金平均增幅，有效调动和保护了试点县的积极性。市、县农发机构积极探索创新，结合本地实际推出配套措施，为推进涉农资金整合创造有利条件。

（三）突出搭建载体，以农发项目区为平台统筹整合涉农资金。农发机构注重发挥自身优势，以过硬的项目质量、显著的经济效益和完备的管理体系，积极探索以农发项目区为平台，整合其他支农资金共同建设的有效模式。一是以特色产业为载体进行整合。黑龙江省安达市立足“全国奶牛之乡”的资源优势，突出打造高端奶粉加工、奶牛规模化养殖、绿色饲草饲料生产的全产业链特色产业，以投入农发资金8700万元为先导，整合其他涉农资金1.9亿元，撬动银行贷款1.2亿元，支持贝因美乳业加快发展。2015年，贝因美乳业年加工鲜奶达到20万吨，奶牛存栏2000头，建设优质饲草饲料基地3万亩，实现年产值12.5亿元，项目区农户年增加收入1.2万元以上，提供就业岗位568个。二是以高标准农田项目为载体进行整合。江苏省在新沂、东海、溧水3个耕地面积超过100万亩的县（市、区），开展以农业综合开发为平台，整合涉农资金，整县推进高标准农田建设的试点，每年建设面积突破15万亩，走出了一条“政府主导、部门唱戏、乡镇实施，整合涉农资金合力建设高标准农田”的路子。三是以特定区域为载体进行整合。这种模式主要在贫困地区推行。湖南省平江县是国家级贫困县，列入高标准农田建设综合改革试点县后，以贫困村为载体，以农发资金为重要组成部分，全面整合涉农资金，实行一个账户统一管理。2016年1月至5月，整合4类项目资金8700万元，为贫困村建设高标准农田提供了资金保证。四是以示范园区为载体进行整合。农业综合开发参与这类整合的比例较高。江苏省新沂市围绕打造“一带八园”，坚持渠道不乱、用途不变，整合使用、集中投入，综合打造、整体推进。2015年以来，整合涉农资金7.39亿元。

（四）突出引领撬动，吸引各方面增加投资拓展农发项目建设效果。充分发挥农发财政资金导向作用，吸引和撬动工商、金融、社会资本增加投资，参与农发项目建设。河南、湖南、四川等省创新投融资模式，增加农发资金投入，同时撬动金融资本建设高标准农田，调研时已有8个试点项目“落地”，共获得银行贷款4亿多元。四川省苍溪县以国家农业综合开发现代农业园区为平台，按照“农业综合开发搭台、部门唱戏、合力建设”的模式，统筹整合涉农资金1.84亿元，其中农发资金9400万元。在此基础上，注重撬动吸纳社会资金，建立“财政项目+业主投入、农户投入、社会投入、金融支持”相配套的“1+4”融资体系。撬动社会资本、企业自筹投入648万元，农民合作社投入354万元，农户以劳折资投入104万元。此外，园区建立农村信用合作联社、村镇银行、农村资金互助社、农业融资担保机构、农业投资公司等多元化的农业融资服务体系，为农业经营主体融资贷款4.6亿元。

（五）突出规范管理，不断提高涉农资金整合质量。在涉农资金整合中，农业综合开发继续发扬延续28年的规范管理优势，不断提高涉农资金整合质量。省级农发部门按照国家农发办“瘦身、松绑、创新”的总体要求，积极简政放权，将工程监理、项目竣工验收权下放到市（地）级农发部门，将物资设备政府采购权下放到县级农发部门。湖南省进一步强化管理，对重点项目和重点工程进行全过程监管，并将高标准农田建设纳入省政府对试点县绩效考核范围和省政府督查重点，考核结果在全省通报。湖南省南县主动对基层项目与资金统管方式进行改革，县级农发办主要管好项目，农发资金由国库部门集中支付，农发办与国库部门互相制约。调研所到各县级农发部门继续执行项目公示、招投标、工程监理、县级报账、定期审计、同步监督等一系列严格的管理制度，保证了涉农资金整合项目实施的质量。

此外，黑龙江、吉林、山西、湖南、河南、辽宁、江苏7省先后颁布施行农业综合开发条例，把农业综合开发管理的成熟做法上升为地方性法规，对促进涉农资金整合规范化、法制化、科学化，将产生重大而深远的影响。

三、新形势下加速推进面临诸多压力，需要总揽全局积极应对，在涉农资金整合带来的战略抉择中，农业综合开发需要乘势而上做出响亮回答，实现转型升级续写辉煌

涉农资金整合具有“破冰”意义，带来的影响是深刻的。就农业综合开发来说，面临着前所未有的压力。一是涉农资金整合呈现逐步打捆切块的趋势，全国592个贫困县率先实行这种模式，这给涉农部门职能带来冲击。项目资金整合后，农口其他部门还有主营业务，而农发系统除负责项目和资金外，其他职能不够突出，面临着如何生存的压力。二是推进涉农资金整合，相关部门争夺激烈，农发机构资金规模不大，在同类资金中缺乏横向比较优势，加之主业不突出，职能任务专属性不强，与几个部门的职能相互交叉重叠，农发资金面临着被相关部门整合的压力。三是高标准农田建设农发机构具有优势，亩投资标准逐步提高到1500元，但国土部门土地整理亩投资标准高达3000多元，发改委、水利、农委等部门也逐渐赶了上来，同类项目亩投资标准接近或达到农业综合开发标准，这种竞相而上的局面，使农发系统面临着传统优势有可能被弱化的压力。四是随着贫困县整合使用涉农资金试点的推进，贫困县和非贫困县农发资金如何管理，成为摆在面前的紧迫课题，农发系统面临着适应新形势推动管理创新升级的压力。五是虽然各级农发干部积极作为，在涉农资金整合中努力做好本职工作，但受大环境影响担心农发机构前途而产生思想波动，个别地方业务骨干酝酿调出，农发系统面临着凝聚共识稳定队伍的压力。

面对涉农投资“重新洗牌”带来的种种压力，是继续按部就班、按常规出牌，还是敢于担当、迎难而上，寻求新思路、探索新机制、推出新举措，焕发农业综合开发新的生机，农发系统面临着严峻考验，需要做出历史性抉择。围绕推进涉农资金整合，进一步做好农发工作，经过认真研究和深入讨论，提出五个方面的建议。

建议之一：上下凝聚共识，把主基调定位在农业综合开发在涉农资金整合中主动作为续写辉煌上。面对涉农资金整合带来的机遇和挑战，采取系统培训、深入调研、总结典型、专题研讨等方式，引导农发干部凝聚共识。一是把握总趋势。涉农资金整合是大势所趋、势在必行，农发干部要切实增强责任感和紧迫感，主动适应积极参与，把思想和行动统一到中央要求上来。二是把握“主优势”。在看到困难和压力的同时，也要看到自身的优势，增强自信心。农发系统最大的优势是“综合”。资金“综合”投入、土地“综合”治理、产业“综合”配套、效益“综合”体现，全产业链扶持，带动农民增收。这种“综合”优势是其他涉农部门所不具备的。农发机构多数隶属财政部门，这种组织架构有利于农发系统在涉农资金整合中发挥积极作用。如黑龙江省财政厅抽调44名骨干参加涉农资金整合推进组，其中17人来自省农发办。三是把握大方向。涉农资金整合，使农业综合开发走到必须寻求新出路的关键节点，面临着生存和发展的严峻考验。面对如此重要的转折关头，农发系统只有乘势而上、率先发力、抢占先机，才能做到有为才能有位。农业综合开发走过了28年辉煌历程，取得了举世瞩目的成就，面对新的考验与挑战，农发系统需要再接再厉，奋力谱写加快发展的崭新篇章，使农业综合开发的旗帜继续高高飘扬。

建议之二：突出根本任务，把主基调定位在农业综合开发在建设高标准农田中继续发挥主体功能上。一是坚守职能“红线”。农业综合开发一直以建设高标准农田为根本任务，为此付出了不懈努力。国务院批准的《国家农业综合开发高标准农田建设规划（2011-2020年）》，明确到2020年全国建设高标准农田4亿亩，农业综合开发承担着繁重艰巨的任务。建议国家加强顶层设计，明确机构的职能定位，坚守农业综合开发在建设高标准农田中的主体地位。二是纳入工作清单。国家层面有可能推行“大专项+工作清单+集中下达”的整合模式，列入工作清单的职能任务将作为国家重大延续项目，确保资金使用方向不变。农业综合开发要抢抓机遇，主动争取把农业综合开发资金作为一个“大专项”单独列出，把高标准农田建设任务纳入“工作清单”，使农发系统有理由有遵循有抓手，确保农业综合开发资金主要用于高标准农田建设。三是培植典型群体。在整合涉农资金建设高标准农田过程中，各地创造了很多可复制可推广经验。湖南省南县在一条路两侧建设高标准农田，一边由农发机构建设，一边由其他部门建设。对比结果，县、乡、村三级组织一致认为：农业综合开发资金到位最及时，建设质量最过硬，项目管理最规范，农民群众最满意。县里决定，集中涉农资金建设高标准农田全部由农发机构负责实施。南县模式具有代表性，需要积极加以推广。同时在这方面进行系统总结，打造以农业综合开发为主体建设高标准农田的典型群体，在全国发挥示范引领作用。

建议之三：扭住内部整合，把主基调定位在农业综合开发集中资金办大事上。一是大力整合农业综合开发内部资金。整合涉农资金，就是要重点解决“碎片化”问题，整体提升财政支农资金使用效益。就农业综合开发来说，也不同程度存在资金使用分散问题。对此，黑龙江省率先开展资金整合，全省农业综合开发项目安排比整合前减少300多个，单个项目资金额比整合前增加5倍以上，做到集中资金办大事、重点投入抓关键。二是积极创新农业综合开发内部资金整合模式。黑龙江省农发办打破以往传统模式和框架，先行整合农业综合开发内部资金，将历年分别管理的土地治理、产业化、部门、科技等项目资金打捆使用，集中建设27个现代农业示范项目区，包括习近平总书记考察过的抚远市通江乡高标准农田示范项目区，累计完成投资47.8亿元，占农业综合开发资金总额的52.6%。各地应积极探索具有本地特色的农业综合开发资金整合模式，通过农发系统先行先试，推动涉农资金整合深入开展。

建议之四：推动理念跃升，把主基调定位在完善拓展农业综合开发战略思路上。“思路决定出路”，研究推动农业综合开发创新突破的路径，可从两方面入手。一是走确保粮食生产稳定发展加速向发展优质高效产业转移的路子。提高农业综合生产能力，确保国家粮食安全是农业综合开发的主旨。随着我国粮食生产连年丰收，应积极发展优质高效产业，把保粮与增收统一起来。一方面，农业综合开发重点建设高标准农田，做到“藏粮于地、藏粮于技”。另一方面，粮多时发展高效作物，粮少时再换种粮食作物。赋予高标准农田建设以新的内涵，不仅通过工程措施建设好农田，而且还要研究种什么、卖什么、餐桌需要什么，提高附加值，据此确定建设标准。二是在解决最突出最急迫的问题上重点投入农业综合开发资金。以问题为导向，由“资金随着项目走”向“资金围绕解决突出问题投”转变，使农业综合开发资金紧紧围绕大局，成为党和政府加快农业农村发展最直接最有效的一笔资金。为解决龙煤集团转岗职工就业问题，黑龙江农业综合开发按照省委、省政府部署，安排农发资金5.55亿元，支持森工、林业部门及鸡西、鹤岗、双鸭山、七台河四煤城实施劳动密集型产业项目42个，提供就业岗位14800个，产生了巨大的社会效益。

建议之五：推进管理创新，把主基调定位在继续强化措施进一步提高管理水平上。涉农资金整合之后，不是可以“大撒手”不管了，相反由于出现很多新情况，管理的责任和任务更重了。农业综合开发有一套成熟的管理办法，有一支业务素质较高的干部队伍，在管理方面具有优势。一是掀起新一轮调研热潮。围绕推动管理创新，在全国农发系统中开展集中调研活动，以调研促进整合、强化管理。二是提升高标准农田管理水平。深入了解《国家农业综合开发高标准农田建设规划（2011-2020年）》落实情况，研究制定《全国农业综合开发高标准农田管理办法》，配套实施，加快高标准农田建设步伐。三是切实加强建后管护。在涉农资金整合推动下，项目数量、投入资金、建设规模、涉及区域出现跳跃式增长态势，建后管护的矛盾凸显，农发机构应提前介入，超前谋划，不断加大农业综合开发项目建后管护推进力度。四是力争尽早出台“全国农业综合开发条例”。为推动整合、促进开发、明确职能、理顺机构、稳定队伍，提供法律保障。

（作者系黑龙江省农发办原党组秘书、调研员）

责任编辑/徐朝xuzhao@fendouzazhi.cn