“城中村”改造进程的新路径选择

张若阳

(甘肃政法学院 甘肃 兰州 730070)

“城中村”改造进程的新路径选择

张若阳

(甘肃政法学院 甘肃 兰州 730070)

一、“城中村”改造进程中的制度反思

(一)宅基地不可流转与农民利益相悖

按照《土地管理法》第4条的规定：“建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等”。宅基地作为农村建设用地的一种本身应该纳入其中，但是由于其具有的特殊身份性，使得宅基地无法流转，这与农民利益相悖。按照《土地管理法》第二十四条规定，各级人民政府应当加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制。这一规定是国家为了保护耕地而设计的，但是现实中很多地区早已提前用完未来几年甚至几十年的建设用地指标。而且，就“城中村”来说，农民手中的耕地几乎为零，这也就推翻了为保护耕地而禁止宅基地流转的说法。还有一种说法认为宅基地流转会威胁农民基本的居住权，这实质上是一种对于农民群体的歧视，事实上农民虽然淳朴，但按照经济学的观点来看，当事人本人对自身的信息的掌握由于任何第三人，是其自身利益的最佳判断者和决定者。①宅基地流转不但不会威胁到农民的居住权，反而会带给他更多的财富，赋予其优先选择住宅的权利。

现实中，“城中村”的农民在原有宅基地的基础上建造小产权房，出卖给外来人口，这就使政府无法提供配套设施和相应保障。在对这部分土地国有化时，也必定会出现农民抵触进而推演的钉子户现象以及群体性暴力事件。城市的建设用地使用权期限为70年，自动续期的模式相当于将其所有权与使用权统一起来。那么，农民宅基地一直以来的无偿、无期限使用，是否可以借鉴城镇土地所有权的同一性，直接承认其所有权。

(二)征收补偿方式未完全考虑失地农民身份

国家依法征收农民集体所有土地并非民事行为，而是由国家授权并依照相关法律规定的依据和程序所组织实施的国家行政行为。国家依法征收农民集体所有土地是基于国家建设的需要，也就是《宪法》、《土地管理法》和《物权法》中所规定的“国家为了公共利益的需要”和《国家建设征用土地办法》(已废止)所规定的“国家兴建厂矿、铁路、交通、水利、国防等工程，进行文化教育卫生建设、市政建设和其他建设，需要征用土地的时候”。针对“城中村”改造，现有“四个转变”：(1)农村集体所有的土地转为国有土地；(2)农民委员会转为居民委员会；(3)农民转为居民；(4)农村集体经济转为城市混合经济或股份经济。②我国现行征地补偿方式主要包括发放征地补偿款、原地安置、异地安置等。这种方式具有一次性买断的含义，其优点在于能够加速征地进程且无后顾之忧，缺点在于投入资金量大且众口难调。

此处所称失地农民是指虽然失去土地，但是仍然保留了原来“城中村”“村籍”的群体。面对与城镇居民的巨大差别，不论是从数额上还是类目上都不能相提并论。有必要在征收补偿方式中加入一些职业培训和岗位安置来选择性补充太过高昂的补偿金模式，这样就能更好的使一些“拆迁暴发户”以及后代参与社会生活。

二、“城中村”改造进程的新路径选择

(一)推行“换权保利”模式

前文提到，“城中村”改造中的主要两大问题就是土地权属的转变与征收补偿方式的建立。在土地权属方面，要将集体所有土地变更为国家所有土地。在变更方式上采取通过行政手段，以政府令或是公告方式使得集体土地一次性收归国有。地处城市中心区域的“城中村”土地相较偏远农村土地更具有经济价值，且收归国有更有利于国家统一管理与利用。所以，在除去农民集体土地所有权的同时必须对转制后的所有权与使用权加以确定，要按照相关规定对合法的土地使用权人和房屋所有权人核发国有土地使用证和国有房地产证。缴纳税费之后的土地、房产也要允许其进入房地产交易市场进行流通。在我国许多城市都逐渐出现了一些很好的改造实例。例如，西安市的城中村改造经历了起步、探索与全面推进三个阶段。在这个过程中，西安市成立的“城中村”改造工作小组明确了“城中村”改造的基本原则——“政府主导，以区为主，市场运作，改制先行，改建跟进，尊重民意，利民益民”。③工作小组在制度上突破瓶颈，制定了一系列例如将涉及“城中村”的土地出让金、城建配套费等纳入专项基金，全部用于改造。在西安市“城中村”改造进程中不乏好办法、新路子，都可以作为其他城市改造“城中村”的借鉴。

但是在这个过程中要注意以下几点：(1)土地用途一般不应发生改变，若改变必须补缴土地使用权出让金以及相关税费。(2)原农用地承包人继续享有原有农用地的承包经营权,对转制后的土地使用权人核发国有土地使用权证。(3)对非法的宅基地及其建筑物不予换发房地产证。(4)无力开发的土地，政府组织公开招标出让，除去必须的成本，适量返还集体一定的土体。(5)面对一些“城中村”出现的有少量农用地或有较多农用地的不同情况，要因地制宜，要在有利于“城中村”自身经济良性发展与发展“生态农业”的前提下进行国有化。

(二)完善失地农民的利益表达机制

在现有的“一刀切”改造模式下，失地农民往往鲜有话语权或是根本丧失话语权。在土地国有化进程中处于被动，与公权力之间形成严重的不平等。面对这种现实，我们必须从表达机制上入手，逐渐引导失地农民加入其中，在思想上对其进行转变，变被动为主动。实际操作来说，主要包括以下几方面：(1)保障失地农民的知情权，为农民讲解土地权能的变化、征收中的法律法规、征收的具体程序以及征收中的社会保障问题。(2)完善信访制度与选举制度，让自己的代表参与利益表达中。(3)充分利用媒体“党和政府的喉舌”④功能，不仅在正面引导农民了解信息而且帮助农民表达其诉求，不能仅当弱势群体事件产生大规模影响时才报道，不可产生媒体对弱势群体的漠视和歧视。

【注释】

①吴越，沈冬军，吴义茂，许英：《农村集体土地流转与农民土地权益保障的制度选择》，法律出版社2012 年版，第 91 页。

②畅斌主编：《中国农村土地征收补偿暨城中村改造实务操作与维权保障》，法律出版社2013年版，第345页。

③孙事龙主编：《“城中村”改造法律实务》，中国政法大学出版社，2012年版，第200-201页。

④张福平：《中国新闻实用大词典》，新华出版社1996年版，第20页。

张若阳(1991—)，女，汉族，甘肃临洮人，硕士，甘肃政法学院，研究方向：民商法。