让“红头文件”受到监督

晏子昂 范申申

(1.云南财经大学法学院 云南 昆明 650221；2.云南财经大学传媒学院 云南 昆明 650221)

让“红头文件”受到监督

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(1.云南财经大学法学院 云南 昆明 650221；2.云南财经大学传媒学院 云南 昆明 650221)

笔者有幸在2015年底参加了云南省人大常委会法律法规立法后交叉评估的课题，对于各类立法性文件的清理工作有了一定的了解，例如一些立法性文件违反上位法、法律适用滞后现象突出，有必要做出相应的措施对其进行调整，近年来各地政府也都进行了一系列的规章审查清理工作，本文将从行政规范性文件的审查清理制度入手，浅析如何建立健全这一必要且亟待设立的制度。

红头文件；审查；清理

行政规范性文件是政府及其部门在宪法、立法法等相关法律法规设定的权限范围内，依照相关程序制发的管理本行政区域内事项的文件，行政规范性文件也俗称“红头文件”，在我国，这些与法律法规具有同样约束力的“红头文件”的数目远多于法律法规，也远多于行政立法，行政规范性文件具有行政执法机关特有的高效性，是政府管理经济、社会、文化等各方面事务的高效手段，其制定也是非常有必要的，但我国行政规范性文件缺乏有效的监督审查清理制度，对此，可以通过行政执法机关本身，也可以通过司法机关对行政规范性文件进行监督审查和清理。

一、行政规范性文件监督审查清理的必要性

在我国，行政规范性文件的制度主体过多，各级人民政府及其派出机关、所属部门均可制定本行政区域内具有普遍约束力的“红头文件”，不同的制定主体之间缺乏有效的协调，且数量巨大，难免各种“红头文件”会发生冲突，由此产生下级越权上级的情况，此为其一。

众所周知，现阶段没有任何一部法律法规约束“红头文件”的制定，随意性极大，不需要遵循宪法、立法法的程序，几乎也不存在听取意见，无需备案批准，因此，无法保证其质量，更容易滥用权利造成侵害，此为其二。

行政规范性文件的产生，是由于法律法规不可能事无巨细，且政府管理具有较强的能动性，必须赋予其较大的自由裁量权，由此各级政府及其派出机关、所属部门为了解决管理的必须、急需，且均以上位法为依据细化制定的，其滞后性往往不能紧跟上位法的变化，综上，“红头文件”均有一定的时限性，此为其三。

二、行政规范性文件监督审查清理的功能

维护法制统一，“红头文件”不属于正式的法的渊源，它只是用于细化与执行法律。但它又属于一种非正式的法律渊源，在现实当中适用性也较强，各“红头文件”之间是否协调是否适应法律的修改，都是依法治国的重要组成之一，“红头文件”既然是细化的法律，不仅要求“红头文件”形式上与法律保持一致，实质上也要求与法律保持一致。但现实当中违法现象也不少，而“红头文件”一旦违法，便是创设了规则，挑战法律的权威，虽然“红头文件”不如法律一般重要，但一次次的违法引发的蝴蝶效应是显著的，它违背了依法治国的精神，这就需要对“红头文件”进行监督审查清理，也是其价值所在。

法治的关键在于好的法律获得大众的认同与执行。但我国现实情况是，立法的滞后，社会的繁杂，权力机关不可能事无巨细的规定所有的社会事务，“红头文件”的产生便成为一种最为符合社会需求的准立法行为。制定和颁布“红头文件”最便捷也最直接、最具体，也对公民的生产生活最密切。所以“红头文件”必须做到合法合理。不仅要从严把握制定程序，也要通过法律规定如何废止过时的文件。如此，便可以建设成服务型政府。

加强对“红头文件”的监督，现阶段的监督机制，人大监督缺乏真正的审查，政府监督缺乏追责机制。法检的权限仅仅在于附带性审查。建立对违法越权的“红头文件”进行监督审查清理制度势在必行。

三、行政规范性文件监督审查清理制度的设立

仔细观察法律、行政法规的附则，会发现有失效条款，行政规范性文件时效性强，建立时效制度对于约束“红头文件”的滥发滥用，以及对“红头文件”的监督有着极大的作用，在我国有部分地方开始试点尝试，《湖南省行政程序规定》的颁布，使得“红头文件”的制发与监督首次得到系统性的约束。

对于过去堆积如山滞后、矛盾的“红头文件”没有被清理，其根源便在于没有一个系统性的监督审查清理机制，随意制定，制定后又由于部门利益等因素，即使上位法变更仍不改废，也没有相关法律法规对程序、责任等进行规定，使得“红头文件”越来越多，建立起时效制度恰好可以解决这一问题，对监督审查清理产生一种外部的约束力。

我国的法律法规均有备案审查的监督机制，包括行政执法机关和立法机关，但“红头文件”却超脱于该备案审查监督机制外，由于数目众多，极少的“红头文件”会被备案审查，大多数甚至涉及公民切身权益的“红头文件”也被漏过，但又考虑到数目众多，从节约人力物力的角度，采取被动审查更为合适，由公民或行政机关自己提出，备案机关对其进行审查，相比于司法附带性审查，更为快捷便民，也更为彻底。

具体到“红头文件”的清理机制中，选择审查清理可以是一个很好的设想，全面的审查可能适得其反，造成程序的浪费，在立法时便做出一定的预测，“红头文件”具体且适用的区域小，对其未来的适用做出预测并不困难。如调整对象具有时效性，针对特定事件突发事件的规范性立法便可在事件结束时废止。在涉及数额等的“红头文件”。如1960年《防暑降温措施暂行办法》竟“暂行”了半个世纪之久，社会经济时过境迁之后，完全无法适应当今社会，立法预测与选择审查便可满足这一要求。

四、结语

“红头文件”在日常的行政管理中起到了越来越重要的作用，虽然其不属于正式的法律渊源，但却是法治建设中不可或缺的一环，它是最明确的“法律”，也是最关切到国计民生的基础，在我国的法律金字塔中处于基石的一层，最基础的一环如果不有力的把握好，影响的不仅仅只是最基层的政府，还会由下往上引起更大的“地震”，而本文中所构想的这一制度既可以更为有效发挥其固有的灵活快捷的优势，它不像制定法一样，有着严格的约束，使其具有极强的随意性，这一制度在保持其灵活性的前提下也能对其可能产生的权力滥用构成一定的限制。

另外，其实我们应该也要想到为什么会有如此巨大的文件量？行政机关已经习惯性的利用发布各种“红头文件”来进行管理，不进行数量控制和质量把控，从制定的角度，要约束数量的扩张和质量的把控。同时明确退出机制，从制度上根本的解决“红头文件”泛滥和违法的问题。

综上所述，将“红头文件”的监督审查清理进行明确的规定，预测并根据结果确定是否需要退出，并设定一定的期限，在到期前进行后评估，并严格依照程序进行清理。对于违法的“红头文件”进行审查。

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晏子昂(1993-)，男，汉族，湖南益阳人，云南财经大学法学院，法律硕士研究生，研究方向：诉讼法，导师是佴澎；范申申(1992-)，男，汉族，河南项城人，云南财经大学传媒学院硕士研究生。