农村公共产品供给与内卷化

2017-04-15

福建质量管理 2017年22期

关键词：农业税势力村干部

(广西师范学院经济与管理学院广西南宁 530299)

农村公共产品供给与内卷化

孟祥熙

(广西师范学院经济与管理学院广西南宁530299)

农村人口总数占中国人口比重过半，农村的发展事关重大。国家对农村从最初的税收到出台禁令，从取消农业税到一事一议制度，继而到公共产品的供给制度。然而公共产品的供给制度也存在弊端，笔者在调研过程中发现导致资源内卷化的意外困境。

公共产品；供给资源；社会势力；钉子户

一、农村公共产品供给制度的历史

中国是一个农业大国，自古以来农业税收入一直是国家税收的重要来源。伴随强制征税而产生的负面社会现象时有发生，于是自1996年底，中央颁布禁令禁止采用强制措施征税。后又在2006年1月1日正式取消了农业税，彻底终结了担负在中华大地上二千多年的农业赋税，使之成为了历史。

在取消农业税之前，收取税费的同时附带着收取“三提五统”和共同生产费，以用于村庄建设。在取消农业税以后，乡镇由于不能再借收取税费来收取其他的费用了，此时村庄公共产品的提供出现困难，因而对公共品的提供代之以“一事一议”制度。“一事一议”制度是农民凭自愿、民主决策的方式，共同商议筹资筹劳实现公共品的供给。[1]但在实际过程中，由于客观原因、管理原因等因素，实现过程困难重重，未能起到预期的效果。随后国家决定采取资源输入的方式，以公共产品供给制度替代“一事一议”制度，以此来解决农村的公共产品供给问题，保障农民生产生活基本需求。[2]

进入到后税制时期，国家取消了农业税并同时提供转移支付，变“自下而上”的汲取为“自上而下”的反哺。因为中国此时已经从农业型国家转型成为工业化国家，财政收入主要来自城市工商业，相比之下过去倚仗的农业税收入变得无足轻重，进入到了“工业反哺农业”的历史新时期。[3]整体来讲，国家每年向农村提供的帮扶资金高达万亿元以上，目的在于消除城乡二元体制、解决农村三农问题，实现新型城镇化发展目标。[4]

税费改革后，中央和省级给县乡一级一定的财政转移支付，以用于缓解基层政府财政紧缺的难题。公共产品供给是一种特殊的转移支付形式。公共产品供给指的是中央及地方各级政府为了有效地促进农村经济社会的繁荣发展稳定,以财政专项支出的方式,对农村非竞争性和非排他性产品分类列项进行供给的制度。[5]农村的公共产品供给包括普惠性项目供给和特惠性项目供给。普惠性项目是实现小雨普降式地全覆盖，这个通常不会引起供给对象的不满，因为只要符合被扶助的要求都有机会得到；而特惠性项目则是有选择的，由政府来选择供给对象等。[6]这便赋予了基层政府自由裁量权，从而在实践过程中会产生不期出现的问题，无法实现农民效益的最大化。本文讨论的公共产品供给主要是指特惠性项目供给。

二、公共产品供给对村庄的影响

国家对农村的公共产品供给制度可谓是农业发展史上开天辟地的大事件，为数亿人民增加了福祉。其积极影响主要表现在：(1)增加了农村的基础设施建设，改善农村居民生产生活条件，促进和谐社会的构建，降低公共危机发生的可能性及缩小了城乡差距。(2)有利于农民素质提高，提高农业生产力，增加农民收入，加速农村发展及加速新型城镇化目标的实现。(3)减少农民从事生产活动的私人成本及农业生产的自然、经济等风险，提高了农业竞争力。[7]

也应看到公共产品供给在为村庄发展带来实在好处的同时也存在着一些负面影响。以广西X镇为例，本文笔者及研究团队在X镇进行了多日的调研，进行了实地访问等。需要特别说明的是，本文分析仅代表笔者及团队在X镇调研后的研究发现，不具有全局性，不可一概而论。

例如:(1)供给与农民需求不对接。农村地区公共品供给方式主要是“自上而下”的，由上级政府做出供给决策。但在实际执行过程中对农民的切实需求不了解及“政绩”思想左右等从而做出农民不需要的供给。这时虽然供给很多但农民未必满意。(2)村庄之间的贫富差距被拉大。基层政府官员在作出公共产品供给决策时出于政绩观等考虑因素，使得公共产品大量扎堆到部分村庄。村庄能获得大量资源输入硬件基础设施水平固然能得到较大提升，但同时也在逐渐拉大与其他贫困村庄的发展差距，导致村庄分化的困境。(3)资源内卷化困境。在公共产品供给过程中，基层官员会主动寻求村庄社会势力的帮助从而保证供给过程一帆风顺，而社会势力也在悄然借助这一过程浑水摸鱼，占据大量供给资源。最终在黑白的“合作”下出现资源内卷化困境。[8]

三、如何导致资源内卷化困境的出现

在国家为广大农村地区实行转移支付制度提供公共产品的时候，基层政府、村庄社会势力及农民这三者主体之间各自的行动逻辑及表现出来的行动方式，最终意外地出现了资源内卷化的困境。分别介绍如下：

(一)社会势力的行动逻辑

在中央出台禁令之前，曾有农民自杀和群体性事件发生。于是在1996年颁布禁令禁止采取强制措施征税。这时乡镇政府官员若想争取到税收，便只能挨家挨户地说好话，以得到工作支持。“老好人”通常做不好村干部，因为他们压制不住各种离散力量，摆不平各种利益争执。好人村干部便渐渐失去舞台，狠人村干部开始出现。狠人村干部通常把公家的事当成是自己的事，不给办事就是不给面子，不给面子的后果村民自然很清楚。[9]

90年代，农村地方势力曾大量进城，这类人通过好勇斗狠在城市混迹并且发财致富，通常拥有了一定的资源及“黑白通吃”的能力。包括和政府官员打交道的能力，以城郊土地征收、房屋拆迁等为事业。世纪初，国家取消农业税并在广大的农村地区实行转移支付制度，转移支付的是公共工程和公益事业，为农民提供水电路等基础性设施。与此同时，与地方政府官员打过交道的社会势力回到了农村。他们与政府有着千丝万缕的联系，成为了公共产品的生产者。社会势力在俘获利益时很可能进入灰色地带，影响体制声誉，对体制合法性造成伤害。[10]

乡镇政府为什么要借助社会势力的作用，“钉子户”的存在是重要原因。在国家取消农业税的同时也取消了附带的集体费用。举个例子，村民组内的耕地是每一户有多块不同方位的田地，农民之间的土地相互交错。正是因为农村公共品具有细小、分散、多样等特点，此时如果有人与大家意见行动不一致或是存在搭便车的思想，就会拒绝交费，成为了“钉子户”。而在公共产品的供给过程中，国家不可能完全支付全部资金，更多的只是启动资金，后期大部分的资金需要农民集体出资。[11]而此时如果有想不劳而获的“钉子户”出现，便会产生示范效应，带动更多人成为“钉子户”，最终使项目无法进行。

地方势力压制住了钉子户，从而维持了农民基本的生产生活秩序。而地方势力的注意力主要集中在供给的公共物品上。这些转移支付的公共产品包括：退耕还林、农业综合开发、通村公路、危房改造、以奖代补项目、安全饮水工程等。[12]地方势力像工程承包人一样，承接转移支付资源。由于农民本身利益未受到直接损失，因此民怨很小。地方势力不与农民直接争利，成为了农民眼中的大人物、成功人士。

地方势力进一步垄断了农村已有的公共资源，只付出极少的承包费。例如公共水面、山林资源、公共交易场所、鲜活农产品的收购等。社会势力容易获得水库、荒山、林地等农村已有资源的分配。相比他们，其他的村民即使有能力承包也未必敢承包，因为付出的监督成本要大得多。相比之下社会势力的监督成本便低得多，村民对社会势力唯恐避之不及呢。

基层官员为什么纵容社会势力行事？社会势力通过给乡镇干部送红包或者股份的形式，基层政府官员通过入股、分红、拿回扣的方式分享地方势力获得的利益。从而形成了一种利益联合体，这种利益联合体会吞食下乡的资源，从而导致治理资源的内卷化。这种社会势力与基层政府结成的分利集团，只从国家转移支付资源及开发建设过程中获利，并不直接影响农民利益。[13]

总体来说，利益密集型地区村干部特征：社会势力背景、不贪占体制内资源、有经营能力能俘获外部大量利益并收买个别村民、善于处理与村民的关系。[14]

(二)基层政府的行动逻辑

在中央颁布了税收禁令后，县乡为调动村干协税积极性，允许村干部在完成税费收取后按比例留成。取消农业税前的乡村利益共同体：乡镇政府为了保证税收任务的完成，默许村干部获得个人利益。[15]农村税费改革的原因之一，狠人恶人在收取税费的同时捞取个人好处。这是牺牲长远利益、牺牲干群关系、牺牲国家与农民关系的，是不可持续的。

而村干部为什么要听从乡镇政府？因为村干部的工资、村级公共行政经费以及村一级各项建设资金都来自上面。村干部对于乡镇下达的任务，完不成自然是心理没底。[16]

在农业税费时期，县乡如果不能完成税收任务，则财政无法运转，一切行政都无从谈起。所以乡镇政府必须与农民打成一片，帮助农民解决切实关心的问题。为了完成税收必须提供农民生产生活的基础设施与基本条件。在取消农业税后，因为不再需要从农民口袋里掏钱，因此就不再需要看农民的“脸色”，逐渐对一些农民的事失去热情。此时的乡镇政府以农村经济建设为工作重点，主要注意力由之前的农业农民转移到招商引资和小城镇建设中。这样不仅有政绩，而且可以从中获利。此时的社会势力以开发商名义介入到了小城镇开发与建设中。[17]

搞乡村建设就需要征地拆迁，通过鼓励土地流转等方式使资源动起来，利益共同体获得分利机会。基层政府官员会主动与村干部进行“合作”，以期摆平招商引资及小城镇开发建设过程中的障碍，保障存量资源变流量资源。[18]

在此种资源垄断之下，只有谋利型上访及无理上访能构成基层政府的软肋。农民到县乡举报村干部，县乡自然替村干部说话，而基层政府通常不敢让社会势力去对付上访者，因为如果引发严重的后果基层政府承担不起。最后只能选择息事宁人，否则付出的成本将会更高。

(三)村民的行动逻辑

在国家取消了农业税的同时，农村的公共物品失去了保障，这时国家实行转移支付政策向农村供给公共品，从而确保农民生产生活的基本需要。但是在执行过程中，通常需要农民对公共品的供给态度达成一致才能保证后续的供给，否则一个“钉子户”最终会带动一群人成为“钉子户”。这时如果由狠人恶人村干部出面解决“钉子户”保证了公共品供给，村民非但不反感反而很感激。既然社会势力帮助村民解决了困难，自然成为了村民眼中的英雄、仗义人士。社会势力也逐渐与村民之间礼尚往来，与村民打成了一片，尤其是红白事更是逢叫必到。[19]

这个过程中，社会势力的目光一直盯着供给的公共资源，因为未直接损害农民的利益，所以民怨很低。此时如果有个别人看出其中发财的“机会”，借上访等为由要挟村干部，村干部便不得不分享部分利益，当然只是一小部分，以掩人耳目，自此社会势力与上访者开始称兄道弟。

村庄边界的开放、农民利益多元化等，使过去权威、具有凝聚力的宗族组织即将消失。村民原子化程度提高，民主意识淡化，在乡村治理中逐渐失去话语权。乡村治理呈现碎片化、去政治化。[20]

四、对策建议

1.采取多元供给方式，减少供给主体单一性可能造成的负面影响。在公共产品的供给上应加强政府部门和其他社会供给主体间的合作，如企业、第三部门及个人等。目的在于放宽供给途径，减少政府供给主体唯一性所可能产生的负面影响，集聚多方力量建立多方合作供给的公共管理模式。[21]

2.制定“互联网+公共产品供给信息”制度，扩大政务公开范围。加强对公共产品的供给监督，规范权力运作，加强监督才能减少供给过程中出现的负面影响。为防止社会势力和乡镇利益联合体的悄然运作而导致的资源内卷化。应该将互联网监督机制引入农村发展过程中，将政府官员的行为曝于阳光这个最好的防腐剂下。保证公共产品供给实至名归，造福广大农村人民。[22]

3.唤醒村民的民主意识及对公共产品的供给热情。唤醒农村村民“主人翁”意识，强化村民对村庄发展及公共产品供给的热情，解决农村公共品供给“最后一公里”难题。最大程度上实现民主，减少搭便车行为的存在，就村庄的公共产品供给达成一致意见。

五、结语

农村社会势力从最初的地痞流氓进城到回村成为村干部，从村庄被边缘化的人物转变成为村庄精英，参与到村庄治理过程中。社会势力成为乡村治理主体是导致资源内卷化的重要原因。基层官员的政绩观、利益观成为联合社会势力的主要推动力，在可观的收益面前最终实现了“互利共赢”。村庄的治理基础正在渐渐瓦解。农民则是表现出对公共事务冷漠和事不关己高高挂起的心态。

应当看到国家通过资源下乡来帮助农村发展其出发点是好的，但在落实过程中如何遏制意外产生的资源内卷化困境是应当思考的重要问题。

[1]桂华.项目制与农村公共品供给体制分析——以农地整治为例[J].政治学研究,2014.

[2]耿羽.“输入式供给”:当前农村公共物品的运作模式[J].经济与管理研究,2011(12).

[3]乐为,钟意.农民负担率与农村公共物品供给效率失衡研究[J].农业经济问题,2014(10).

[4]李祖佩.项目制基层实践困境及其解释——国家自主性的视角[J].政治学研究,2015(05).

[5]李祖佩.项目进村与乡村治理重构—一项基于村庄本位的考察[J].中国农村观察,2013(04).

[6]李祖佩.论农村项目化公共品供给的组织困境及其逻辑——基于某新农村建设示范村经验的实证分析[J].南京农业大学学报(社会科学版),2012(03).

[7]张珺.我国农村公共产品供给问题研究[J].湖南农业大学,2008(08).

[8]贺雪峰.论乡村治理内卷化——以河南省K镇调查为例[J].开放时代,2011(02).

[9]耿羽.灰黑势力与乡村治理内卷化[J].中国农业大学学报(社会科学版),2011(02).

[10]李祖佩,钟涨宝.分级处理与资源依赖——项目制基层实践中矛盾调处与秩序维持[J].中国农村观察,2015(02).

[11]王海娟,贺雪峰.资源下乡与分利秩序的形成[J].学习与探索,2015(02).