“多规合一”探讨研究

(长安大学 陕西 西安 710064)

“多规合一”探讨研究

周颖

(长安大学陕西西安710064)

中国工业化、城镇化已进入转型发展新阶段，创新驱动发展与体制机制约束的矛盾加剧，资源短缺性及其配置低效性日益凸显，“多规合一”受到各级政府和学术界的广泛关注。故本文从“多规合一”的基本内涵入手，阐明了“多规合一”在政策推进中的政策依据，分析了制约“多规合一”的难点问题，并给出了相应的建议。

“多规合一”；难点问题；建议

引言

长期以来，我国规划种类繁多，如国家层面的宏观规划和地方层面的微观规划以及各职能部门的专业专项规划等。这些规划对国家和地方经济、社会的发展起到了一定的作用，是国家和地方政府把脉经济、社会的重要手段[1]。但是，规划种类的繁多也造成了规划内容相互交错、重复，各类规划之间缺乏有效的衔接，甚至相互矛盾的尴尬局面。为确保全面建成小康社会的宏伟目标如期实现，经济、社会新常态对我国空间规划体系提出了新的要求，在此背景下“多规合一”应运而生[2]，以期能解决各项规划不协调的大难题。

一、“多规合一”的基本内涵

“多规合一”是指以发展规划、城乡规划、土地利用规划为基础，综合生态建设规划、林地保护规划、地质灾害规划、综合交通规划以及教育、卫生等专业规划，充分协调解决“多规”之间的冲突和矛盾，统筹安排城乡建设用地和空间资源，构建城乡规划管理的“一张图”，从而形成各部门共同管理工作底图的过程[3]。通过“多规合一”达到“五个一”，即一张图、一个信息平台、一个协调机制、一个审批流程、一个监督体系，达到“多规合一”。一张图，习近平总书记在中央城镇化工作会议上强调城乡建设要遵循规律，一张蓝图干到底，“多规融合”的关键是要实现一张蓝图。一个信息平台，通过创建“多规合一”的综合信息平台，实现发改、国土、住建等多个规划部门之间的数据共享与信息沟通，为实施规划的协调管理机制提供技术保障。一个协调机制，如何有效界定各规划权利和职责关系，协调各部门间的权益矛盾，是“多规合一”的关鍵所在。一个审批流程，为了有效的实现“多规合一”的目标，需要建立一个统一的审批流程，各部门真正做到相互关联和利益协调。一个监督体系，“多规合一”后，要充分利用信息平台优势，及时地监测和评估“多规合一”的实施效果，发现现实当中存在的问题，及时纠正，确保规划目标能够实现。

二、“多规合一”的政策依据

2013年12月，习近平总书记在中央城镇化会议上指出要建立统一的空间规划体系、限定城市发展边界、划定城市生态红线。探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”，形成一张蓝图，加以落实；2014年国家发改委、国土部、环保部、住建部联合下发《关于开展市县”多规合一”试点工作的通知》。实施“多规合一”，对于加快转变经济增长方式和优化空间开发模式，促进经济社会和生态环境协调发展具有极其重要的意义[4]。

三、“多规合一”实施的难点问题

(一)规划主体不统一，上位规划缺失，各自为政。由于部门并行的规划管理体制，各职能部门负责组织编制和实施各自的规划，导致规划打架的现象，相互之间缺乏认可和协同[5]。各项规划难以紧扣经济社会发展主线和城乡发展建设主题，往往造成土地利用混乱、公共设施建设配套不足及其外部性问题，带来投资的低效和资源的浪费，从而大大削弱了规划的严肃性和权威性。

(二)规划依据不同，基础数据不统一，难以相互衔接。各项规划的编制原则、编制依据、技术标准、规划期限不同，所采用的基础数据格式、标准、分类也不统一，彼此之间难以对接和协调。土地利用总体规划的规划期一般为15年，城乡规划的规划期一般为20年，国民经济发展规划的规划期为5年，基础数据不统一，造成了多规协调在逻辑基点上的“先天不足”和逻辑起点上的“主次不清”。

(三)多规信息难共享，缺少交互融合平台，行政效率低下。在各项规划实施过程中，由于多规审批依据不一致，导致项目审批程序繁杂，过程反复，行政效率低下，进而影响到政府执行能力建设和治理能力的现代化。此外，各项规划内容本应相互衔接，但目前由于缺少开放平台共享规划成果，难以实现不同类型规划之间和上位规划与下位规划之间的协调。

四、推进“多规合一”的政策建议

(一)构建“多规合一”下的“1+3”。应致力于构建“1+3”的地方规划体系：“1”是指“多规合一”与“经、城、土、环”的其中之一合并，成为统领性的“市(县)发展总体规划”，“3”为另外3个规划。由于《城乡规划法》、《土地管理法》和《环境保护法》都规定其规划编制要以国民经济和社会发展规划为依据，因此改革和创新国民经济和社会发展规划，使之能够真正担当其他规划的依据就显得尤为重要。2014年11月，国家发改委发布的《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》已经明确提出“要健全规划衔接与协调机制，强化市(县)发展总体规划的龙头地位，为城乡、土地、环保、交通等规划编制提供依据”，提出将市县“十三五”规划与空间规划相结合，编制市(县)发展总体规划。

(二)强调接口设计的“三规衔接”，以“多规合一”统领各类规划。“三规衔接”是指在“多规合一”中提出相对系统完整、但不追求面面俱到的目标体系，避免无据可依现象。“多规合一”的目标体系由规划发展目标及其指标体系组成，与这一体系对应的接口设计，就是指“多规合一”对各类规划的控制接口，在内容与深度的设定上，要避免过深或过浅的极端化选择，因此本文认为目标体系应只控制国民经济和社会发展规划、城市规划、土地利用规和环境保护规划各自最核心的规划内容。

(三)加强“多规”技术对接，消除技术壁垒。针对相关技术壁垒，如“多规”的基础资料来源不一致、基础数据统计口径不一致、用地分类体系和标准不一致及技术方法和路线不一致等问题[6]。应结合“一本规划、一张蓝图”和“划定城市开发边界、永久基本农田、生态红线”等目标要求，充分加强多规技术对接，在“多规合一”中采用统一来源、统一口径的基础资料与数据，对接用地分类体系和标准，统一技术方法和路线，夯实规划衔接与协调机制的技术基础。

五、结语

从现行的“多规合一”现状看，应注重理顺部门与部门间的责权关系，重构空间规划的多部门合作机制，统筹协调多规，逐步实现“多规合一”。同时，要注重推进全面深化改革探索与机制创新，进一步在空间功能优化的大平台上，健全国土、住建、环保、发改委等多部门协调共赢的“一套机制”，加快推进“多规合一”规划编制与实施的法治化、标准化与规范化。

[1]谢剑锋，罗良干，胡志国.我国市县推进“多规合一”的探索及反思[J].环境保护，2015，Z1:31-36.

[2]沈迟.我国“多规合一”的难点及出路分析[J].环境保护，2015，Z1:17-19.

[3]朱兆丽.对地市级层面“多规合一”的思考[J].江苏城市规划，2015，01:32-36.

[4]陈雯，闫东升，孙伟.市县“多规合一”与改革创新:问题、挑战与路径关键[J].规划师，2015，02:17-21.

[5]王唯山，魏立军.厦门市“多规合一”实践的探索与思考[J].规划师，2015，02:46-51.

[6]苏涵，陈皓.“多规合一”的本质及其编制要点探析[J].规划师，2015，02:57-62.

周颖(1990-)，女，汉族，甘肃平凉人，硕士，长安大学，研究方向土地利用规划。