功能选择理论视角下的我国政府职能替代研究

(华北电力大学(保定) 河北 保定 071000)

功能选择理论视角下的我国政府职能替代研究

王若琛

(华北电力大学(保定)河北保定071000)

我国行政改革的重点是转变政府职能，但是三十多年来政府职能转变仍然不到位。将“功能替代”概念应用到政府职能的研究领域，分析当前我国政府职能存在的问题，并将这些问题归咎于政府职能替代不当；对政府职能替代做了初步的诠释；讨论政府职能应如何替代：即以不同时间、不同背景、不同职能内容来确定应如何替代；列举了政府职能在进行替代的过程中可能出现的一些认知和操作层面的阻碍及对策。

功能选择；政府职能；替代

世界银行发布的《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》提出要重新思考政府，关键就是要建设一个“有效的政府”。而政府角色问题之所以重要，是因为“没有一个有效的政府，无论是经济还是社会的可持续发展都是不可能的。而有效政府的前提必然是政府清楚自己应该干什么和不应该干什么，自己的角色到底是什么？”[1]我国为了构建有效政府，提出转变政府职能，然而在转变职能十几年间成效并不是很乐观：政府职能的问题仍层出不穷，主要体现在“越位”“错位”“缺位”这三方面。在党的十八届五中全会中，明确提出“市场规划”和“职能转型”两大问题。因此，研究政府职能仍然是我国政府改革的一项艰巨任务。

本文旨在从一个全新的视角——功能选择理论，来分析政府职能，有重要的意义：在理论方面，试图运用此理论来解决当今政府职能转型方面存在的问题，从而构建有效政府；职能决定机构的设置，从新的视角下研究政府职能替代问题能更好地建构和调整政府机构；行政权相对于司法权和立法权来说，本身就具有扩张性，因此通过新视角来研究政府职能问题能够有效得抑制行政权的扩张，规范政府行为。在实践方面，以往对政府职能的研究基本上停留在静态层面，本文运用功能选择理论来研究政府职能的替代能够弥补动态研究的缺陷；将结构功能主义中的功能选择理论引入为研究政府职能提供了新的研究视角，同时拓展了功能选择理论的外延。

一、功能替代视角下政府职能存在的问题

在近二十多年中，我国政府一直致力于转变政府职能。政府职能转变是指国家行政机关，根据国家和社会发展的需要，对其应担负职责和所发挥功能、作用范围、内容、方式的转移与变化。包括管理职权、职责的改变(管什么，管多宽，管到什么程度)、管理角色(主角、配角等)的转换，管理手段、方法及其模式的转变等。

政府职能转变的效果如下：首先，初步形成了以市场调节为主、政府调节为辅的资源配置框架；其次，使得企业经营权与所有权分离；再次，培育了社会中介组织；最后调整了政府的组织结构及权力关系。[5]

但是当前学术界认为政府职能转变仍然不到位，存在以下几方面的问题：首先，政府职能“越位”即政府管了许多不该管的问题，集中体现在过度干预市场运行、对企事业直接管理较多、更多得使用行政手段来处理社会事务，在这里我们称之为政府职能替代多了；其次，政府职能“缺位”即政府应该去承担的责任没有去承担，主要体现在政府在规范和监管市场秩序方面作用发挥不够，没有充足得提供公共教育服务、公共卫生服务、公共事业服务等。这里我们称之为政府职能替代少了。最后，政府职能“错位”即政府职能错乱，主要体现在政府部门上下级以及各部门之间职能侵占或者职能推诿现象。这里我们称之为政府职能替代错了。

二、功能选择理论与政府职能替代的含义

(一)功能选择理论

结构功能理论的著名代表人物默顿，除了提出有关社会结构的思想，还提出功能分析精确性的问题。默顿对功能分析中最流行的三个假设加以修正，其中第三个假设是“功能必不可少”概念，就是说“在每一种文明、习惯、实体观念和信仰中都实现某种活的功能，完成某种使命，代表着整体中必不可少的功能。”默顿认为此概念是模棱两可的，并指出一定的文化和社会形态对于满足某种功能是必不可少的，也就是说一种功能事项可以由某一种替代或交换而仍然与社会性需要相一致。这就是“功能交替”或“功能选择”的概念。[6]

功能选择理论中的功能替代的概念已经被应用到社会学研究中，李翔的《结构功能主义视角下的农村空巢老人社区养老服务初探》。[6]本文试图应用此理论下的“功能替代”概念来研究政府职能的问题。

(二)政府职能替代的含义

替代是说以乙换甲，并起原来由甲或应该由甲起的作用。或说用一物质代替另一物质。

这里我们讨论的职能替代主要是指政府职能内容方面的替代，着重讨论政府的政治、经济、社会职能。

政府职能替代包括三方面的含义：首先，肯定在不同的历史时期政府职能是不断变化的，这也符合政府组织的权变理论；其次，政府职能替代强调在同一时期，对政府职能的划分也应该是动态的、不截然的、相对的划分，即政府的某些职能不是“天生”就有的，而应该是谁能更好地承担此职能就应该谁去承担的。比如社会服务职能，不应该说是政府的或者是社会的，而应该是在这一时期，谁更有能力、更能胜任此职能就应该是谁的；最后，政府职能替代的提出是对“有限政府”理论和“无限政府”理论的反驳，更不认为政府职能的发展趋势是逐渐缩小的，我们只能说在某一时期政府缩小或者扩大其职能。

三、政府职能如何替代

政府职能替代的标准是谁能更好得承担此职能，这项职能就暂且归谁。

政府职能替代要以不同的时间、背景、职能内容为转移。

(一)不同时期的政府职能替代

不同的历史时期赋予政府不同的角色，也决定了政府的职能应如何变化。

在一国综合国力很弱的情况下，政府应多替代市场和社会的职能，即承担更多的职能。比如我国在建国初期，国民生活的各个方面百废待兴，如果政府职能分散，很难组织全国进行经济建设发展国力而且当时市场和社会根本没有能力和资源去承担某些经济和社会职能，因此我国当时实施计划经济政策在很大程度上促进了经济的发展，提高了国民的生活水平，促进了社会的和谐发展。

在一国综合国力相对强大，市场和社会力量壮大并且能够很好得承担某些功能时，政府职能要相应少代替。比如，我国市场发展越来越健全，政府对经济功能的替代就明显减少，很多细节问题都交由市场去处理，政府只负责宏观经济政策或制定市场法规方面的问题；比如在国外，社会力量发展壮大，很多事实证明社会中介组织能够比政府更好得提供公共服务，因此政府在社会职能方面的替代就会减少。

(二)不同背景下的政府职能替代

在经济危机、自然灾害、政治事件等突发背景之下，政府职能替代就要多一些，而且此时政府要过多得使用其政治职能，充分发挥政治动员的功能，以将国民经济、国民安全、国家政治损失降到最低。在这些突发背景之下，市场和社会发挥功能不如政府发挥功能来得更直接、更有效。比如国家处于经济危机时，市场本身具有追逐利益的特性，加之市场会出现失灵和调控滞后性，如果此时政府不对市场职能进行替代将会危机国民经济和社会稳定，因此政府此时需要更多得替代市场行使经济职能，出台相应的财政政策和产业计划。

(三)不同职能内容的政府职能替代

政府职能替代，并不是说所有职能都能由市场和社会替代。

比如涉及到国家领土主权、国防安全的军事保卫职能就不能由市场和社会来代替。因为市场和社会不具有强制性，也没有能够统一调动社会各种资源的能力，所以均是保卫职能只有由政府来行使；

又比如对外交往职能，我国NGO发展不断壮大，以环保领域的NGO自然之友为例[7]，自1997年到2012年1月底，该组织重要涉外活动共有37次，交流的形式、内容、对象与层级多种多样，几乎涉及环境保护、环保教育、组织建设和国际气候谈判等领域。事实证明由于NGO具有灵活性和多元性，所以在进行民间外交时能够创造较为宽松的对话环境、采取灵活的方式向国外公众多角度表达本国国情和本国声音。[7]所以在本着维护国家利益的前提下，市场和社会组织可以替代政府行使外交职能。

虽然非政府组织和市场可以替代政府的一些职能，但一些非政府组织带有明显的官方色彩，在组织、职能、体制方面都严重依赖于政府，这不仅会影响非政府组织的职能发挥，而且严重浪费国家人力、物力、财力，因此在这种情况下，这些非政府组织就不要去替代政府的职能。

学术界一直在批判政府对市场干预过多，但是深究我国市场主体的现状我们可以看出，当下我国市场主体素质不高，缺乏应有的道德水准、知识水平、对自身行为的判断能力、对其内在精神实质理解和把握，这会导致市场主体在参与市场竞争时，为追逐利益而做出违背公平竞争和诚实信用的行为。[8]在这种情况下，政府就应该多替代市场的职能，从法制和实践方面多规范市场主体的行为；当市场主体的素质达到可以使市场运行稳定、健康发展时，政府对其替代可以逐渐减退。

四、结论

本文从功能选择角度，运用“功能替代”概念对政府职能进行研究，既扩展了功能选择理论的外延，又深化了对政府职能的研究，同时又是对政府职能转变理论的继承、批判和发展。政府职能替代能从根本上扭转人们一提政府职能改革就认为是下放权力或者弱化权力的错误观念，如果政府职能替代能够被实践证明是正确的，就能很好得解决当前政府职能转变也解决不了的“世纪难题”即历代、各国政府改革都囿于机构改革、摆脱不了体制的束缚。因此我们现在以及未来要做的就是继续深化政府职能替代理论，并将其进行实践，检验其是否能达到我们预期的效果。

[1]世界银行.1997年世界发展报告：变革世界中的政府.中国财政经济出版社,1997版，第16页.

[2]童颖华,刘武根.国内外政府职能基本理论研究综述[J].江西师范大学学报(哲学社会科学版),2007，(3)

[3]钱振明.我国政府职能转变的历史轨迹及其理论思考[J].华东师范大学学报(哲学社会科学版),1995,(4)

[4]何颖.我国政府职能转变问题的反思[J].行政论坛,2010,(4).

[5]王焱.市场经济条件下政府职能定位问题研究[D].吉林大学,2004.

[6]李翔,王丹,王晶.结构功能主义视角下的农村空巢老人社区养老服务初探[J].农村经济与科技,2011,(8).

[7]吕晓莉.中国非政府组织在民间外交领域中的作用研究[J].中国治理评论,2013,(1).

[8]唐宏强.市场主体行为失范的表现形式、成因及其规制[J].法制现代化研究,1997,00:568-584.

王若琛(1993-)，女，研究生在读，华北电力大学(保定)，研究方向政府管理研究方向。