政府会计新一轮改革研究

(河南经贸职业学院 河南 郑州 450018)

政府会计新一轮改革研究

刘志国

(河南经贸职业学院河南郑州450018)

只有建立以权责发生制为基础的综合财务报告，才能客观、全面地反映政府财政财务管理运行状况。同时，综合财务报告也能为中央和地方政府部门提供有效而全面的决策信息，建立起风险预警机制，提高政府部门风险防控的能力。

政府会计；新一轮改革；权责发生制；综合财务报告

当前，十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表”，同时，要“建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。这标志着向权责发生制的政府综合财务报告制度的改革，将走上新的征程，也预示着我国政府会计新一轮的改革即将启动。

一、现行政府会计体系难以满足新的要求

目前，我国政府会计体系仍沿用原来的预算会计管理体系，随着我国市场经济环境的变化和财政管理体制改革的深入，建立在收付实现制基础上的现行预算会计体系，已难以担当起提供各方所需政府财务会计信息的重任。笔者认为，现行的预算会计主要反映的是收支的计划和收支的执行，擅长对资金使用过程的控制，但对资金使用的结果是缺乏控制的。

二、政府会计新一轮改革要从两方面入手

(一)权责发生制的引入

权责发生制体现了企业的管理理念，原则上，要把应当记入本期的收入和费用、债权和债务都计入本期。笔者认为，通过客观全面的财政财务信息，不但可以准确反映政府履行受托责任和社会资源配置的情况，也为考核政府部门的执政业绩设置了科学合理的量化指标体系。

近年来学术界所讨论的从收付实现制向权责发生制的改革，并不是完全摒弃收付实现制。会计核算基础并不是一定要完全的收付实现制或者完全的权责发生制，其实我们现在的会计也不是百分百的收付实现制，政府会计改革只是从收付实现制向权责发生制转变，越来越靠近权责发生制而已。

实际上，美国、加拿大等西方国家政府会计改革的基本思路都是建立和完善独立于预算和预算会计系统的权责发生制政府财务会计和报告系统。即将财务会计和预算会计适度分离，提供两套信息，同时有一个调节表，把两套信息的差异通过调节表列示出来，并且两套信息都对外公布。

在笔者看来，我国政府会计改革的首要任务和关键点，就是弄清楚收付实现制和权责发生制的关系。二者不应是替代关系，换句话说，未来的改革趋势肯定不会是权责发生制去替代收付实现制。收付实现制是适合预算会计的，它对预算资金收和支的来龙去脉的反映是比较清楚的。而权责发生制的擅长对资金使用结果的控制。笔者认为，未来的政府会计系统也将实行“双体系”制度，一个是财务会计以权责发生制为基础，一个是预算会计以收付实现制为基础。

(二)综合财务报告的运用

对于“综合财务报告”，笔者认为，财务报告不仅要反映政府财务收支情况，还要反映政府的资产、负债情况，不仅要反映报表内的情况，还要反映表外事项，不仅要反映政府财政本级的情况，还要反映行政事业单位、公益性国有企业、土地储备专项资金等情况，既包括一般预算会计报表，还包括基金预算、国有资本经营预算、国际金融组织贷款转贷、农业综合开发基金、财政专户管理资金情况报告等。

只有建立以权责发生制为基础的综合财务报告，才能客观、全面地反映政府财政财务管理运行状况。同时，综合财务报告也能为中央和地方政府部门提供有效而全面的决策信息，建立起风险预警机制，提高政府部门风险防控的能力。

三、借助事业单位会计改革经验推进政府会计新一轮改革

目前我国事业单位会计改革已经走在前面。2012年12月，财政部先后分别修订印发了新的《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》，并于2013年1月起全面施行。

在政府会计新一轮改革推进的节奏方面，我们的改革是渐进的。事业单位会计改革中的虚提折旧和虚摊无形资产都是一次很好的尝试。政府会计不可能一次到位实现完全的权责发生制，但可以逐步过渡。为了更好地反映资产和负债，我们完全可以借鉴虚提折旧和虚摊无形资产的做法对政府会计中的资产负债进行改革研究，从而使得资产负债更真实，同时支出和收入符合收付实现制，即通过一定的会计科目设置，使得资产负债核算是权责发生制的，而支出和收入是收付实现制的。这样资产负债真实了，收入和支出符合预算。

事业单位会计改革虽已走在前面，也能对政府会计改革方案的制定有一定的借鉴作用，但必须注意到其借鉴的局限性。事业单位与行政机关在单位性质、经费来源、管理目标等往往有很大区别，事业单位有全额拨款和差额拨款的，更有自收自支的，而且很多事业单位实际上就类似于企业的经营模式，有成本、有费用，更有对效益的追求，由此可见，如果是全额拨款的事业单位，其会计改革可以借鉴，而差额拨款和全额自收自支事业单位的会计改革，应该较行政机关容易和简单得多。

四、编制政府资产负债表成改革难点

政府资产负债表，被认为可以摸清“家底”，提高财政管理透明度;可以分析政府资产与负债的结构、比例、期限，揭示政府债务风险;可以借由资产负债表的可持续性保证经济发展的可持续性。

(一)政府资产负债表有几项重要作用

首先是透明度，如果只有政府财政收支透明，资产和负债不透明，这种透明度是不完整的，而且考虑到中国是公有制为主体的国家，政府拥有庞大的资产，而且政府债务规模非常庞大，非常引人关注。政府每年的收支是流量，政府资产和负债是存量数据，如果只公布收支，将只局限于流量的透明。

其次是预警，简单来说，比如有些资源枯竭型城市，靠卖地筹集财政资金，从财政收支情况来看收入是不错的，但会造成大家对其财务和财政状况错误的判断。政府收支表和资产负债表则会显示政府资产净值，令政府更明晰需要改进的方面。

第三，资产负债表的编制可以令人大等监督机关更多关注政府掌握的资产情况，也可以有助于政策制定科学性。

第四是加强预算的完整性。目前全口径预算一直都只有政府收支，如果不纳入资产和负债，“全口径”是落空的。

(二)政府资产负债表的编制

首先，应该从整体开始资产负债表的编制，然后推进到每个部门。全国的资产负债表是中央和地方的汇总，所以中央和地方都需编制资产负债表。中央层面是由财政部主导，“资产负债表里很多资产财政部也掌握不了，这需要看资产负债表包括的资产范围，比如基础设施、文物、自然遗产、办公资产等，这些范围是很广的。”

其次，应当先从办公资产开始编制，再逐步扩展范围。“政府还有一种重要的资产是经营资产，资产负债表一般来说要有两部分，一部分是实物资产，一部分是经营资产，包括持有的股权以及其他一些权益。”

对于目前编制政府资产负债表的难点，笔者认为主要有两点，第一是国有资产过于庞大而难以统计，二是尚未完全建立权责发生制会计准则。

总之，只有建立以权责发生制为基础的综合财务报告，才能客观、全面地反映政府财政财务管理运行状况。同时，综合财务报告也能为中央和地方政府部门提供有效而全面的决策信息，建立起风险预警机制，提高政府部门风险防控的能力。

[1]张琦,王森林,李琳娜.我国政府会计改革重大理论问题研究[J].会计研究，2010(8)

刘志国，河南经贸职业学院，会计学院。