论我国城乡水资源设施共享机制的构建

吴 勇 何亚平

论我国城乡水资源设施共享机制的构建

吴 勇 何亚平*

新型城镇化与农业现代化应当建立在共同的资源基础上，但当前对水资源利用与保护的制度机制却存在城乡割裂的情势，造成城乡用水主体对水量、水质的认可与保护意识不一。应当摒弃城镇与农村分别应对水危机的思路，着眼于城乡共同的水资源基础来寓“两化”为一体，整体考量设施建设而形成跨城乡的水资源利用模式，突破制约城乡共享水惠益的制度机制，特别是补强农村的水资源利用能力建设，构建城乡水资源设施共享机制。

水资源基础设施城乡共享机制能力建设

“共享”是十八大五中全会提出的五大核心发展理念之一，在我国并行推进中国特色新型城镇化道路与农业现代化（以下简称两化）过程中，面临着愈发严格的资源约束，突破城乡资源利用藩篱是必然选择。其间，水资源的地位异乎关键，是工农业发展中资源的“最大公约数”要素，但由制度原因肇使的水资源利用脱节在城乡二元性问题中具有代表性。当前，城镇的发展进入了后城市化的新型城镇化阶段，农村则开启了高产、优质、高效、安全的农业现代化建设进程，二者虽共用水循环系统，但却在制度设计上存在分离，这一规范与事实的悖离势必撕裂城乡协调发展的社会基础。而当前学界和实务界对此的关注要么从城镇发展的角度考量水资源管理，要么从农村及农业发展角度思虑用水安全、面源污染等问题，而对城乡制度互通、资源利用互撑的机制关注甚少。笔者认为，分开考量城镇与农业的水资源问题必将使各自应对措施走入死胡同，且会造成城乡间因水而互相指责的局面，应当基于城乡发展有共同水资源基础，剖析城乡相互间在水资源利用与污染上的互动关系，抓住二者的设施依赖性这个“牛鼻子”而探求共享机制的构建问题。

一、两化并进语境下城乡水资源利用存在制度困境

同时推进新型城镇化与农业现代化，与以往将城市问题与“三农”问题分而置之的策略完全不同，根据笔者对《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》和近几年特别是党的十八届三中全会以来的中央一号文件的分析，两化并进对城乡水资源利用方式的影响包括但不限于：（1）在新型城镇化的大背景下，我国每年有1000多万人进城，新建成的建筑相当于世界建筑总量的一半。①仇保兴：《海绵城市(LID)的内涵、途径与展望》，载《建设科技》2015年第1期。农业人口城镇化将形成更大的集中用水量，城镇倾轧农村用水的压力加大，“农村城镇工业的发展与人口的增多,使农村用水格局发生了变化，水资源“农转非”趋势明显”；②王晓云：《农村城镇化进程中的水资源问题》，载《河北工业科技》2006年第2期。（2）新型城镇化摒弃超大城市思维而重在发展中小城镇、村镇，人口城镇率提高但其分布更分散、匀质，农业现代化则更强调农业生产、农村事业经营与消费市场对接度加强，农民能更加直观的接收城镇居民对农产品和农业服务的市场性反馈。于此，城镇与农村在水资源利用的互动更多、距离更近、设施连通性空间增大，相互间就对方的资源数量危机和水污染强度感知度提高；（3）城乡的身份性色彩降低而职业分工的特征更加明显，农业作为就业领域、农民作为择业方式的趋势渐明，以户籍为身份识别符号的时代将成为历史，从社会治理的角度上城乡对水资源所应秉持的水资源理念、价格信号、规制手段将逐步走向同质化。

而我国始于上世纪80年代的水资源立法与管理策略却与上述趋势不相匹配。当前，我国水资源已构建了形式上较完整的制度体系，主要包括三个部分：（1）《水法》《水污染防治法》等综合性水事法律，《太湖流域管理条例》等区域性水事法律，以及“水十条”等专门治水政策，对城镇和农村的用水、取水、水环境保护等进行了总体性的规定，勾勒出水资源利用与保护的制度底色；（2）《环境保护法》《突发事件应对法》等涉及公共事务治理与突发问题应对的立法，规定了资源与环境空间承载与预警，包括供水在内的突发性社会事件应对措施，是城乡应对水事件的法律依据；（3）以连续13年的中央一号文件和《农业法》为核心涉农立法与政策法规，对发展水资源友好农业及治理农村水污染等规定了大量的国家支持措施，是补强农村水资源利用能力短板的援助性规范。总体看来，现行制度采取了“用水主体城乡分治+农村用水国家援助”的机制，表面上侧重农村发展，但考虑到农业收益水平落后于工业和服务业、农村污染治理缺失两个因素，则其实质性缺陷比较明显。该制度体系在面临两化并进的情势，无力改善城乡水资源危机，且会加剧城镇与农村各自为战而引致集体不理性，从而形成更紧张的制度困境，体现有二：

一方面，背离新型城镇化与农业现代化所赖以实现的水资源共同基础。由于在水资源约束愈发严重的情形下，两化并进形成的人口分布、产业结构等变革，打破水资源充足时代相互独立的用水格局，而在城镇用水与农村用水间形成竞争与合作的新需求，二者处于自然界中同一水循环系统的事实将由隐渐明。即是说，在自然科学意义上城乡所利用的水资源均来源同一，因而水在城乡水事制度上应当得到同等定位，这在过去城乡二元结构时并非凸现，但在两化并进、城乡公平发展的时代背景下却是不得不承认的事实。随着人类活动强度的增加，二元水循环中主要以人类活动为主，自然因素（太阳辐射和重力作用）为辅。③毛战坡：《城镇化进程中农村水资源保护相关问题思考》，载《环境保护》2014年第15期。共同的水资源基础要求整体的“自然循环”形成顺畅的“社会循环”，两化对城乡水资源利用模式的改变，要求制度依水循环的客观规律给予不同场域下水质、数量、空间调配、涵养等进行定位，但现行制度与此南辕北辙。

另一方面，忽视了两化并进所潜含的城乡因水资源利用困境互为发展危机致因的现实。新型城镇化是农村水资源产生进一步危机的来源，现代农业既是科技农业也是石油农业，农业投入品是由城镇工业体系输入的，而工业生产、城镇生活所产生的污染物也多以农村作为排放目的地。新型城镇化可能与农争水，《全国农村饮水安全工程“十二五”规划》显示我国仍有1.1亿农村居民饮用水安全未解决，④参见“国家发展改革委：农村饮水安全工程‘十二五’规划”，中国经济信息网：http://zfxxgk.ndrc.gov.cn/PublicItemView. aspx?ItemID={677585d2-a9d3-483a-9394-6725bd6c4c65}，2016年1月7日访问。新型城镇化无疑会进一步给农村饮水安全带来冲击。在“传统型水环境影响因素”尚未得到有效解决的同时，以环境污染为主体的“现代型水环境影响因素”愈演愈烈。同时，也可能加重已有的农村水资源危机，还可能通过抽空农业人口和其它经济资源而侵蚀农村水资源治理能力。农业现代化也可能危及新型城镇化的实现，城镇消费需求的总量与结构变化会刺激农业扩大和调整，更多的农村水污染可能更快地以食品残留等为风险载体向城镇传递，例如当前农药残留成为食用农产品最大的致害源，⑤参见“国务院新闻办公室：国家食品药品监督管理总局介绍食品药品安全工作”，中国政府网：http://www.gov.cn/xinwen/ 2016-02/29/content_5047429.htm，2016年1月7日访问。农业体系非农化、新型城镇化所带来的工业体系扩张会加剧城镇工业——农业污染——城镇消费的恶性循环。

二、水资源设施城乡共享的必要性与基本要求

（一）为什么要共享

形成共享机制在于解决三大现实问题：第一，水资源在利用与保护的运营水平上存在差距。当前采取的城乡分治模式，主要取水、水处理等资源管理的设施为城镇所有，其管网和管理制度所及范围以基层的辖区为限。除自来水供应外，城镇水设施不下乡的现象异常突出，农村在解决生产用水和部分生活用水时由于设施不足而造成的安全性难以保证问题比较突出。且农村人口居住分散、社会经济发展相对滞后以及水资源时空分布不均等因素，使得农村成了水资源保护的盲点和难点。⑥李传彬：《农村水资源现状及对策分析》，载《科技创新与应用》2012年第2期。第二，城乡水污染处理设施建设水平存在差距。农村作为城镇污染物特别是固体废物目的地的问题积重难返，而农村对自身的生活垃圾、养殖污水等缺乏与城镇那样的处理设施与能力，遑论垃圾无害化处理等更为严格的要求。占用主要公共资源建立的城镇污染治理设施的触角没有延伸到农村中，“环保不下乡”使城乡应对水资源污染源的能力悬殊。而在新型城镇化推进中提出的“海绵城市”⑦《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发〔2015〕75号），海绵城市是指通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、储渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。建设等先进的水管理理念和制度，未对农村的水资源利用产生丝毫利益。第三，城乡发展失衡状况下如何形成农村水资源利用能力的自我造血功能。农村面源污染、水资源分布不均、农村饮用水达标率与城市仍存在差距，存在“资金少、成本高、技术适应性差、运行不稳定、出水不达标、运行维护管理要求高、专业人员少，无法正常运行”等问题，⑧参见“环境保护部：‘十二五’期间四川水气土污染共治改善农村人居环境”，环境保护部网：http://www.mep.gov.cn/home/ wzsm/201605/t20160527_352236.shtml，2016年12月30日访问。最终要通过水设施的共享而让农民形成自我应对的能力。农村能力建设在其中是特别的“造血”功能，而非“输血”功能。

因此，农村与城镇共享水资源设施，是解决两化并进水资源利用和水环境保护瓶颈的必要选择。

（二）共享的关键：为什么是水资源基础设施

解开城乡水资源利用中存在的利益冲突和制度问题，不能依厚此薄彼的方式来解决，新型城镇化与农业现代化并时推进是我国当前全面深化改革的根本要求，城镇停滞来等待农村不可行，放弃农村更不可接受。城乡差异的形成是长期积累的结果，共享机制也不可能一朝一夕间在全领域内实现，而水资源基础设施是城乡利用水资源时具备最大共同话语的对象，将其作为共享的关键点具备事实和制度上的必然性。

一方面，城乡的水资源利用行为都具有基础设施依赖性。城镇的取水、水处理与供水、水储存与循环利用等环节，以及雨污分流、海绵城市等战略的实现，都具有资本密集、技术密集的显著特征，对改造旧有水设施、创新信息化水管理平台等基础设施建设具有高度的依赖性。同时，现代农业要改变当前以小农为主的作业方式，必然走向科技武装的设施农业，这一方针已为我国多年的中央一号文件确立，农业用水的灌溉管网、农民安全饮水的保障都指向加强水基础设施的建设。我国的“三农”支持与惠农政策中，都有包括大江大河治理专项资金、农村基础设施配套资金、吸引民间投资和政府购买农村水事公共服务的专门规定。故而水资源基础设施在事实上构成了城乡产业体系与生存特质的共同利益点，实现了设施的互联互通，相应的管理措施的对接协调，城乡就可以携手共同突围水资源约束。

另一方面，国家的新型城镇化和农业现代化的政策中，基础设施建设都是政策支持重点，城乡未来的水资源利用具备共同的制度空间。基础设施大多属于公共服务，很难大量地吸引市场化投资，必然要求国家提供水设施公共服务，而这一点得到了我国城乡发展政策的共同确认，使共享具备了坚实的制度基础。新型城镇化发展政策及中央城市工作会议针对内涝、水污染物治理、水资源储存及循环使用等，提出了建设海绵城市的举措，相应地国家也投入了大量的资金、制定了大量的金融税收优惠政策，力推政策通过PPP模式购买私人投资者的公共服务模式，水设施是新型城镇化政策的重中之重。类似政策也体现于国家的三农政策中，特别是2016年中央一号文件中农业水基础设施在众多政策中处于首要地位。

（三）共享的基本要求

第一，城乡水设施建设规划方面，两化并进过程中城乡水资源设施共享首先要在规划上打破城乡的分野。这就意味着修正原有的城镇与农村分别规划的模式，而就特定地域内有限水资源进行设施的一体化设计，只以产业去向区分水的用途，而摒除城乡作为主体身份的作法。城镇方面，则应着重改善水设施规划中对农村诉求的缺位，促使其所掌控的设施及运营技术下乡；农村方面，则就着重用活用好国家的支农惠农政策，与城镇的海绵城市等重大战略对接，根据城镇水设施的特征改造包括供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所、大型水利设施、节水滴灌等的用地布局、建设要求，而不是坐等城镇的援助。

第二，水资源利用智识与能力建设方面，共享的关键是理念相通，是城镇居民与农民对水的经济和生态价值、水危机的严重程度、节水要求对生产生活的约束、水污染物治理与水循环理念等方面形成共同的认识。人的智识及由其与技术结合而形成的水资源利用能力的同步化建设，是共享的必要条件，水设施的共享在形式上也体现为知识、智力、创造能力的对接，体现为水资源运营人才资源的共享。中科院发布的《2002年中国可持续发展报告》显示，发达国家人力资源能力的平均值是25-65分，我国1999年的人力资源能力水平平均值是6.98分，⑨中国科学院可持续发展研究组：《2002年中国可持续发展报告》，科学出版社2002年版，第18页。非发展任重道远。共享是兼具经济区域合作、三农支持、扶贫、水资源保护等多重制度考量，其成败的关键也在于农民是否能与城镇居民实现个人智识与集体能力的同步。面对农民城镇化、农业兼业化现象，共享机制必须借助教育、培训等途径，使农村获得公平的水资源可获得性，以“专家驻点，一村一点”为手段的人力资源能力建设是实现共享的知识保障。

第三，水资源利用的科学技术方面，水设施建设与运营的核心是科技，共享也是基于高科技水平的共享，而非将城镇淘汰的设施向农村传递。没有一大批先进实用重大科技成果的大面积推广应用，就不可能真正提高我国农业的综合生产能力，实现农业的持续增长、农民的持续增收和农村的持续发展。农村环境技术支撑体系不完善，使得部分农村的环保政策和具体工作无法进行和实施，对农村水环境管理工作的进行有一定难度。城镇与农村共享智能化水资源设施，利用智能化水科技技术，促进城乡水资源保护模式的创新发展。

三、构建我国水资源设施城乡共享机制的基本内容

城乡的水资源利用制度应当回应两化并进所赖以进行的共同水循环系统、水污染防治共同需要，根据城乡既有的水设施建设水平和未来能力，构建我国水资源设施城乡共享的制度机制。但水资源管理体制短期内难以调适到对接程度，不同的建设项目在地方财政和公共项目审批立项方面也归入不同的目录；同时，新型城镇化建设中引入的水管理先进理念和高水平建设措施在农村难以推行。因此，共享机制必然体现为较强的“城镇反哺农村、工业反哺农业”特征，农村能力建设的实质在于利用外部性资源促进村庄的内源性发展，村庄内源性发展的关键是促进农民能力建设；⑩童桂林：《新农村视角下的农民能力建设》，载《河北理工大学学报(社会科学版)》2011年第5期。且要立足于现行城乡水资源分治体制缓慢调整的事实，引入新的治理机制来实现跨部门、跨地域的共享。

（一）以水设施“项目制”为核心设计共享机制

构建共享机制首当其冲的是破除城镇与农村各自建设资源遭遇的体制性分割，将国家固定资产投资、城镇管理资金、水资源专项资金、支农惠农资金等多元资源汇集到城乡水设施一体化建设和运营的主题上来，依照既定的部门主义、行政区划标准将难以为继。笔者认为，应当引入水资源基础设施的“项目制”①所谓项目制，即一种新的财政转移支付制度，它通过将各种乡村社会建设工程以专项划拨和项目的方式向下分配和转移，使中央与地方、地方与基层政府、基层政府与乡村社会之间形成较为复杂的责任利益联动关系。不单指某种项目的运行过程，也非单指项目管理的各类制度，而更是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式。建设与运营模式，扭转以行政建制配置建设资源“单位制”，而引入围绕特定地域内城乡共建水资源基础设施为主题，形成不同层级政府、部门、社会实体注资，以项目协议方式进行的多元治理模式，即“项目在执行过程中虽具有针对预期目标性加以临时组织的特点，但项目的制定、申请、审核、分配、变通、转化、检查与应对等是一系列的环节和过程”。②渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，载《中国社会科学》2012年第5期。

聚合多元资源、体现权力者纵向合作、国家——社会合作的项目制引入，一是要确立特定项目的建设规划，这可以借鉴我国改革开放以来倚重的地方“先行先试”经验，在新型城镇化和农业现代化规划中共同发展的典型区域内拟定若干示范项目，发布年度、中长期共享型水设施建设重点项目，将各级财政、民间资金以契约性关系融入其中；二是根据项目制要求修正城乡水资源建设分别规划的机制，与城乡户籍对接、社会资源公平配置的进程相匹配地推动供水、污水等设施的一体化建设与平权化运营。

（二）构建城乡基层水资源能力建设的共享机制

受长期的生产方式、生活方式和靠天吃饭思想的影响，农民缺乏水资源保护的法律意识、科技意识和管理意识。有调查结果显示导致农民缺乏对农村环保问题关注的原因在于政府没有及时有效地与广大村民进行有关环保知识方面的宣传，相关管理机构也没有出台引导机制来激发公众的积极性。此外，政府在推行城镇化过程中的外在的行政手段，也让村民感觉农村环境恶化与己无关，导致了他们的环保参与意识逐渐冷淡。③吕忠梅：《农村面源污染控制的体制机制创新研究──对四湖流域的法社会学调查报告》，载《中国政法大学学报》2011年第5期。这使得农村水资源在利用、开发和保护上存在障碍，一些新型技术设备也因使用不当导致浪费。在农村积极开展水环境保护的专项技术活动，普及水资源保护的权利与义务统一的法律下乡活动，将技术与农户需求紧密结合，提高农村居民的水资源保护的法律理念和专业技能。使农民养成合理用水、科学用水、健康用水和正确使用农药的习惯。通过把职业教育、技术培训和思想道德建设相结合,把农村文化市场、网络信息服务、科技文化下乡相结合,注重学习内容的丰富性和针对性,考虑学习方式的规范化和灵活性,以不断提高农民能力。让农民自己掌握水资源合理利用的知识和技术，提高农村科技能力建设，更有效地保护农村水资源利用。

（三）构建城乡互通的智能化水资源管理机制

强化变化条件下城乡水循环与转化机理研究，通过水资源多元耦合模型与智能控制系统，构建城乡共通的水资源实时风险调度与智能化管理系统；通过城乡水文生态系统复杂转化关系、水资源云计算技术等，提出基于生态友好型的不同灌溉模式与不同时空条件下的多水源调配模式与方案。④齐学斌、黄仲冬、乔冬梅、张现超、李平、MathiasnNAndersen：《灌区水资源合理配置研究进展》，载《水科学进展》2016年第2期。

在充分整合和利用现有科技资源的基础上，建立和完善农村环境保护的科技支撑体系。⑤参见“国务院办公厅：国务院办公厅转发环保总局等部门关于加强农村环境保护工作意见的通知”，中国政府网：http:// www.gov.cn/zhuanti/2015-06/13/content_2879029.htm，2016年12月29日访问。发展智能水务，利用互联网技术，构建覆盖供水全过程、保障供水质量安全的智能供排水和污水处理系统。采取城镇管网延伸、集中处理和分散处理等多种方式，加快农村生活污水治理和茅改厕。加快农村饮水安全建设，因地制宜采取集中供水、分散供水和城镇供水管网向农村延伸的方式解决农村人口饮用水安全问题。关注农村水利工程建设，农村应用高科技服务自己，推进“谁投资，谁管理，谁受益”的小型农村排涝水利设施改革。近日，国务院发文提出了大力发展节水农业，并推进农业生产机械化。对于多村集中供水地区，建立完善以水质检验为中心的检测体系。对于小型分散供水工程和单村供水工程，如组建车载便携式水质监测车，实现定时定点到农村进行水样监测，在可能爆发水质污染问题发生前，应做好水质不达标的紧急预案和防御措施。对于自然水资源短缺区域，大力发展高效节水灌溉技术，建立现代新型的农田灌排体系，提高我国农村地区水资源保护能力建设。

（四）确立“城市反哺农村”的水资源援助机制

在追求GDP的市场经济环境下，一直都存在农村补贴城市的现象。我国城镇化处于高速发展阶段，城镇化的高速发展带来城镇人口的迅速增加和“因水定业”的产业用水增加，带来水资源消费总量的快速提升。目前这种城镇化进程中水资源传统使用模式已经难以为继。⑥仇保兴：《我国城镇化中后期的若干挑战与机遇——城市规划变革的新动向》，载《城市规划》2010年第1期。水资源短缺将对城镇化的发展在质和量方面产生深刻影响，且这并非是像以往调水能解决的危机。

现应对城乡水务进行一体化管理，大力推动“城市反哺农村、工业反哺农业”战略，构建区域城乡供水和废污水处理联网体系，对已建工程改管扩建、从“点”到“网”联网整合，实现城乡供排水系统一体化发展。如以往国内外调水工程绝大多是单一目标，有的以农业灌溉用水为目标，有的以生活用水为目标。而南水北调工程不仅向沿线多个城市供水，而且同时把城市侵占的一部分农业用水和生态用水偿还给农村，由城市对农村进行水资源生态补偿、水价补贴等措施。探索建立农业补贴、涉农信贷、农产品期货和农业保险联动机制。积极探索农业保险保单质押贷款和农户信用保证保险。再如将新城镇水资源设施建设免费延伸到农村，政府政策补贴农村垃圾处理费等定点费用，银行对农村符合节水要求的项目贷款进行减免息。

在某种意义上是“城市反哺农村、工业反哺农业”，是科学发展观在水资源保护方面的生动体现。这不是以往的财政转移，而是国家援助机制，目的是减少农村保护水资源的成本。

（五）强化农村水资源能力建设的国家支持机制

首先，政府部门逐步提高财政预算中的农村生态环境建设支出比例，加大公共财政对农村水资源节约管理和农村水节能改造的支持力度，对一些节约水资源、发展循环经济的重大水利建设工程项目和技术开发、产业化示范项目，给予直接投资或资金补助、贷款贴息等支持。积极探索农村水资源有偿使用和生态环境恢复补偿办法，加大对生态良好地区的财政转移支付力度。

其次，鼓励社会资金投入农村水资源保护能力建设，走水资源保护能力建设和水污染防治产业化、市场化、社会化之路，积极推广政府和社会资本合作（PPP）、特许经营等模式，建立和完善政府引导、企业推进、公众参与的多元化投入机制。

再次，在多方筹集农村生态建设资金的同时，还要注意加大和调整对农村水资源保护能力建设的力度和方向。在农村设环保机构，强化对农村水环境的直接监管；加大对农业监测能力建设的投入，对农业环境进行预防预警；加大对农村水环境过滤机械等基础设施建设的投入，提高农村生活污水等污染物的处置能力；努力突破发展农村循环经济和生态环保产业的技术瓶颈，提升农业生产技术和装备水平，用先进实用技术解决农村水环境问题，强化新农村水资源能力建设的技术支撑。

（责任编辑：刘长兴）

*吴勇，湘潭大学法学院教授，博士生导师；何亚平，湘潭大学法学院硕士研究生。