我国防治外来物种入侵法律对策研究

赵 睿

(山东科技大学 山东 青岛 266590)

我国防治外来物种入侵法律对策研究

赵 睿

(山东科技大学 山东 青岛 266590)

加强生物资源的所有权的保护。根据《宪法》、《水法》、《森林法》、《矿产资源保护法》、《野生动物保护法》等法律规定可知，除特殊情况外，国家拥有自然资源的所有权。通过人为有意引进的并已经形成灾害的外来物种本身应归引入人所有;无意引入外来物种并造成灾害的，国家应作为赔偿义务主体，因为国家负有进境监管不严的过失责任。遭受损害的物种如果属于国家所有的则由国家组织治理，属于集体或个人承包的则由国家、集体或个人联合进行治理。

外来物种；立法；对策；法律位阶

我国已经成为外来物种入侵受害最大的国家之一。入侵的外来物种品种多，破坏性强，每年造成上亿的经济损失。因此，外来物种入侵是我国以及全球必须关注的问题。题。据有关统计资料显示，外来物种入侵是最近400年中造成39%动植物灭绝的罪魁祸首，在全球范围内，它己成为对全球生物多样性构成严重威胁的第二位原因，仅次于环境破坏。

通常来说，外来物种入侵主要有两种方式，第一是物种的自然入侵，第二则是人为带入。自然入侵主要是物种本身由于气候或者习性自然而然侵入。人为带入则是由于人类的旅游、迁徙等原因带入。除此之外外来物种为了特定目的而被有意引进，或是随引进而被无意传入。其中，大陆约有50%的外来植物和25%的外来动物是有意引入的。“外来物种入侵”是指从自然分布区通过有意或无意的人类活动而被引入，在当地的自然或半自然生态系统中形成了自我再生能力，并给当地的生态系统或景观造成明显损害或影响的物种。由此可见，一个物种要形成入侵局面，成为入侵物种，需要满足以下三个条件:第一，该物种来自非本土生态系统;第二，通过人类有意或无意的活动而直接或间接被引入，并在当地生态系统中生存下来，可以繁衍和增殖;第三，破坏了当地的生态系统平衡和生物多样性。1

一、外来物种入侵对人类生存的侵害。

(一)外来物种入侵会严重破坏生物的多样性，并加速物种的灭绝虽然一个国家或区域的生物多样性是大自然所赋予的，但任何一个国家莫不是投入大量的人力、物力来尽力维护本国生物的多样性外来物种入侵是威胁一个国家或区域生物多样性的头号敌人，入侵物种被引入异地后，由于其新生环境缺乏能制约它繁殖的自然天敌及其他制约因素，其后果便是迅速蔓延，大量扩张，形成优势种群，并与当地物种竞争有限的食物资源和空间资源，直接导致当地物种的退化，甚至被灭绝如原产美洲墨西哥至哥斯达黎加一带的紫茎泽兰现己广泛分布于我国西南大部分地区，在其发生区总是以满山遍野密集成片的单优植物群落出现，导致原有植物群落的衰退和消失。(二)外来物种入侵还会直接威胁人类的生存健康。许多入侵生物本身就是人类的病原或病原的传播媒介，一旦入侵成功，将会造成大范围的流行疾病，严重危害人类的健康和生存。如1991年美洲爆发的霍乱，共造成100多万人受感染，约1万人死亡，其原因很可能就是外来船只将受到污染的压舱水排放到秘鲁海港所致。(三)外来物种入侵还会给各国造成巨大的经济损失。据美国、印度、南非向联合国提交的报告称，这3个国家每年由外来入侵物种引起的经济损失分别为1500亿美元、1300亿美元和800亿多美元。这还不包括那些计算的隐性损失，如外来生物引起的人们伤害和死亡、导致本地生物物种的灭绝，以及由于改变环境景观带来的美学价值的丧失。除此之外，在全世界濒危物种名录的植物中，大约有35 0 0-46%是部分或完全由外来生物入侵引起的。外来生物一旦入侵成功，要彻底根除极为困难，而且用于控制其危害、扩散蔓延的代价极大，费用极为昂贵。生物因子失控假说的中心是外来入侵物种在新区域得以生存和繁殖，不是因为入侵物种本身具有的特性所致，而是由于它们偶然到达了不具备天敌或其它生物限制的新环境，因而快速扩散造成灾害。外来入侵物种不仅对生态环境和国民经济带来巨大的损失，而且直接威胁人类的健康比如:豚草的花粉导致的“枯草热”会对人体健康造成极大的危害。

二、我国防治外来物种入侵的法律现状及不足。

(一)欠缺高位阶法律。我国至今尚无一部国家级的、专门性、全局性的防治外来物种入侵法规，更不要说全国人大及其常委会制订的法律。这使得防治外来物种入侵的法律制度缺乏统一的立法目的和基本原则的指导。其次，我国防治外来物种入侵的相关法律法规比较分散，缺乏协调性，没有形成系统的法律防治体系，导致出现立法空白或重复，这不利于全面地控制外来入侵物种对我国可能造成的生态、经济和健康的破坏。第三，现有立法调整范围具有局限性。现阶段，我国涉及外来物种的规定集中在检验检疫制度方面，主要针对无意引进，对有意引进未予以重视。且检验检疫对象也仅限于名录上的动物传染病、寄生虫病、植物危险性病虫害及杂草等。对于那些未被列入名录却具有潜在威胁的外来物种，以及那些不会导致病虫害或传染病却可能对生态安全构成威胁的物种没有予以应有的重视。其原因在于，杂草、病虫害及传染病的危害性显而易见，而有意引进通常是为了某种经济利益、或其它食用、药用、景观观赏等目的，这种表面上的目的“合理性”使得人们忽视了外来物种对生态的潜在威胁。第四，我国现行法律法规主要集中在防，而对于采用什么方法和手段治理和救济则没有详细规定，因为不可能将所有的生物入侵威胁都拒之于国门之外，一旦爆发生态灾难采用什么方法治理以及如何救济是很大的问题。立法上的缺失严重制约了我国防治外来物种入侵的工作，使得在实际操作中经常出现无法可依的尴尬局面。在中国政府向《生物多样性公约》秘书处提交的《中国履行<生物多样性公约>第三次国家报告》中，也将“缺少适当的政策”和“法律执法能力薄弱”列举为具有“高度困难”的四项工作中的两项。 (二)法律法规所调整的范围有其局限性。我国目前现有关于外来物种防范的法律法规，所调控的对象仅在于农业病虫害、杂草、林业害虫、动物寄生虫以及人类疾病等方面，并没有从宏观层面考虑到生态平衡、安全问题等，调控范围相对有限。其次，现有的法律法规大多仅适用于预防己知的危害物种，而对那些新出现的外来入侵物种基本上采取临时性的措施。而且，这些检疫针对的都是无意引种，在对有意引进外来物种方面没有据以管理的法律法规。而事实上，目前我国由有意引种行为而带来的生态安全威胁并不少见。(三)未明确外来物种入侵的法律责任。在外来物种入侵的法律责任方面，我国的相关法律条文也需要进行补充和完善。外来物种入侵所引起的法律关系十分复杂，其不仅会损害民事权益，而且会对生态环境造成损害。这种对生态环境造成的损失往往难以量化和确定，尤其是有些损害当时并不明显，随着时间的推移，才会渐渐显露出来。在民事责任确定方面，仅适用现行的《侵权责任法》以及《民法通则》的相关规定，是难以解决这种问题的。在刑事责任方面，我国现行法仅仅在《刑法》第337条对于违反卫生检疫的情况作出了规定，并没有针对外来物种入侵的刑事法律的规定。而在行政责任方面，我国在《进出口动植物检疫法》中对行政主体和行政相对人均作出了相关规定，但从宏观来看，行政责任的相关规定比较零散，没有统一的规定，不利于对外来物种入侵行为的调控。

三、关于外来物种入侵的几点法律对策。

要有效地防治外来物种入侵，这是一项综合性系统工程，它涉及法律、人文、政治、经济等，但建立和完善防治外来物种入侵法律制度是基础。在此，笔者仅从法律层面上分析，认为科采取的以下几个对策防治外来物种入侵。

(一)树立正确的立法指导思想，制定高位阶法律。1、树立科学的、可持续发展的立法指导思想。前文中己叙述到，我国目前所制定的关于外来物种入侵防治的法律法规，其立法目的主要基于保护生产安全、人类身体健康和对外经贸活动的正常往来等。但外来物种入侵所造成的危害结果是复杂多样的，它在危害生产、侵害健康、影响贸易的同时，还破坏生态平衡、危害生态安全以及影响环境资源的可持续发展。因此，为了更有效地预防和控制外来物种入侵，应以科学的发展观为指导，以环境生态价值观和可持续发展作为防范外来物种入侵立法的理论基础和指导思想，将维护生态平衡、保障生物多样性和促进可持续发展贯穿到相关法律法规中。2、修订现有的法律法规。我国应对现有的相关外来物种入侵法律法规体系进行系统全面地评估，在评估的基础上，完善外来入侵物种管理的相关立法。并结合实际情况，可由人大常委会制定控制外来物种入侵的专门性高位阶法律，比如制定《防止外来物种入侵法》，并辅助与相关法律法规中关于防范外来物种入侵的规定，或其他部门的一些管理规定、实施细则等，形成相对完整的防范外来物种入侵的法律法规体系。

(二)建立引种许可证制度及备案制度。引种许可证制度即引种单位或部门必须向有关主管部门提交拟引进外来物种的详细资料，包括生物学和生态学特性、引种历史、原产地环境条件、经济损益分析，以及风险评价等有关资料，由管理部门会同技术咨询机构对这些资料进行综合评审之后决定是否引进该物种，以及是否需要附加保障措。

(三)加强生物资源的所有权的保护。根据《宪法》、《森林法》、《矿产资源保护法》、《野生动物保护法》等法律规定可知，除特殊情况外，国家拥有自然资源的所有权。通过人为有意引进的并已经形成灾害的外来物种本身应归引入人所有;无意引入外来物种并造成灾害的，国家应作为赔偿义务主体，因为国家负有进境监管不严的过失责任。遭受损害的物种如果属于国家所有的则由国家组织治理，属于集体或个人承包的则由国家、集体或个人联合进行治理。但在现实中，对个人所有的财产遭受损失时很难得到有效帮助。根据所有权人对所有物享有排他的绝对的控制权，侵权应得到赔偿，但在该侵害暂时未为法律所明文规定侵权人时，对权利人来说就难以得到赔偿，这是不公平的。

(四)健立完善的防治外来物种入侵管理和监督体制外来物种入侵问题较为复杂，涉及到多个环节和诸多的部门，应当对外来物种入侵实行统一的监督管理首先，确立以进出口检验检疫部门为核心，包括农业、林业、环保、渔业、海洋、贸易、海关、工商、科技和财政等国家主管部门在内的综合管理体制在外来物种引进之前，先由农业或林业或海洋管理部门会同科研机构进行引进风险评估，然后由环保部门做出环境评价，最后由检疫部门进行严格的口岸把关，多方协调行动共同开展外来物种的防治工作其次，确立由环保部门和公众参与结合的监督体制由各级环保部门对外来物种的形式、危害进行宣传、教育并让群众知晓那些属于外来物种、危害以及防治措施鼓励群众发现外来物种以及对现状进行调查，发动群众对已有的外来有害入侵物种进行消灭、摧毁，对外来生物造成灾难的缓解有显著贡献的单位和个人应给予表彰和奖励，并由各级环境保护部门对公众提议进行接待，反馈工作情况通过上述体制的建立，全面综合开展外来物种的防治工作，实现对外来物种入侵的有效防治。

总的看来，笔者仅仅是对建立防治外来物种入侵法律制度的探索，其间涉及到许多实践工作中的难题，对于这些问题，由于自身能力有限，未做深入的研究，防治外来物种入侵法律制度的建设仍然任重道远。

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[2]汪劲.抵御外来物种入侵:法律规制模式的比较与选择北京大学出版社.第1版2009

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[6]毛春雨.外来物种入侵法律问题研究[D]商品与质量.2012.2

[7]龚海珍.防治外来物种入侵的法律对策[D]中南林业科技大学学报(社会科学版)2008.9

赵睿(1989-)，男，汉族，山东淄博人，山东科技大学法学硕士，研究方向：经济法学。