网络化治理视角下的多中心互动博弈——基于太湖水污染治理案例分析

朱 鹭

(上海大学 上海 200444)

网络化治理视角下的多中心互动博弈
——基于太湖水污染治理案例分析

朱 鹭

(上海大学 上海 200444)

在网络化治理的实践中，一些潜在的多中心利益博弈关系往往会被忽视，从而阻碍跨区域治理的成效。实际上，多中心之间的利益博弈关系相互交织，形成一张密集的跨区域公共管理网络。本文通过网络化治理理论研究，深入探讨多中心主体之间普遍存在的利益博弈关系，并以太湖水污染作为案例，进一步检验理论。

网络化治理；多中心博弈；太湖水污染

一、引言

20世纪以后，多元化、全球化和信息化的浪潮迅速席卷了世界，政府部门处理的公共事务也呈现出复杂化和开放化的趋势。一方面，跨国、跨地区的公共事务越来越多，参与主体特质各异，众口难调；另一方面，民众呼吁更快、更有效的政府，瞬息万变的市场经济已经无法和传统的“一刀切”管理模式相匹配。“网络化治理”这一新鲜感十足的名词走上了公共管理研究的舞台。

尽管如今我们对“网络治理”这样的词汇并不陌生，但是在跨区域公共管理的实践中，有很多我们难以用肉眼观测到的矛盾存在，这就是网络化治理的另一个要件——利益博弈。网络化治理必然要涉及到多个主体，常见的有中央政府、地方政府、企业和民众等，每一类型的主体都是“理性的经济人”，都有自己的利益诉求。多中心之间的利益博弈关系相互交织，形成一张密集的跨区域公共管理网络。本文就是通过网络化治理理论研究，深入探讨多中心主体之间普遍存在的利益博弈关系，并以太湖水污染作为案例，进一步检验理论。

二、国内外研究综述

(一)概念界定

1.网络化治理的含义

“网络”在当今的中文语境中几乎就是计算机网络或互联网的同义词。而在社会学和公共行政学的话语体系中的“网络”，则是指称人与人、组织与组织或人与组织之间的关系网络。网络化治理是建立在公共部门、营利组织、非营利组织和个人之上的网络结构治理形式，它既是特殊的治理，也是特殊的网络①。

(1)国外的界定

斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯最早提出网络治理或“网络化治理”的概念，是指一种全新的通过公私部门合作，非营利组织、营利组织等多主体广泛参与提供公共服务的治理模式。在网络化治理中，政府仍然依靠外部组织，且与其形成一种更强的战略伙伴关系，以联合行动取代竞争，契约信任与合作共赢是其互动的基础，在此过程中形成了一种以分享的组织文化为基础的新理性。在网络化治理模式下，政府更多地依赖各种伙伴关系、协议和同盟所组成的网络，而非传统意义上的公共雇员来从事并完成公共事业。②

(2)国内的界定

厦门大学的陈振明教授最先将“网络化治理”这一概念引入国内，他认为治理就是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门(私营部门、第三部门或公民个人)等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事物的过程。对政府部门而言，治理就是从统治到掌舵的变化；对非政府部门而言，治理就是从被动排斥到主动参与的变化。

本文将网络化治理简化成一个由中央政府、地方政府、企业等众多主体参与的复杂的动态系统。主体之间的互动方式和利益博弈对治理策略的选择产生影响，从而影响网络治理整体效果。

(二)国内外研究现状

1.国外研究现状

在斯蒂芬和威廉之后，大量的学者开始对公共治理中组织问题进行了研究。政府与非政府组织之间的伙伴关系也成为研究的热点问题之一，Jenifer认为伙伴关系是非政府组织与政府之间在动态的互动过程中形成的一种平衡关系，两者以共同的目标为基础，并以充分发挥各方的比较优势为基准，两者相互影响，平等互助且相互尊重，共同的参与决策与承当责任。Keith G.Provan对网络结构对网络的有效性问题进行了研究，提出了三种网络治理模式：参与型治理网络、网络管理组织型网络以及主导组织型网络，并对每个结构的特点、形式以及有效性问题进行了研究。

2.国内研究现状

近年来，网络化治理理论备受国内学者的关注，陈振明的《公共管理学—一种不同于传统行政学的研究途径》、孙柏瑛等的《政策网络治理公共治理的新途径》和李维安等的《网络组织组织发展新趋势》等论著，都对网络化治理的概念作了阐释。

鄞益奋对网络治理的理论基础、治理结构和治理机制进行了介绍。在整合与梳理网络治理理论的基础上，他把网络看做是一个有着共同的价值诉求的自组织系统，只有通过信息共享、价值协同以及诱导与动员等方面进行良好的协调，才能真正的实现网络成员之间的互惠互利的合作。

孙柏瑛、李卓青等人认为政策网络存在着治理失灵的问题，如果想成功的进行网络治理，其关键在于对政策网络进行有效的管理，通过运用各种策略，避免政策网络的治理失灵，提高治理的效果与水平。

杨海涛、李德志着力研究社区治理的障碍。我国的社区治理正逐渐发展为一个典型的网络化的结构，因此迫切需要打破自上而下的行政管理模式，从而使得社区问题的非政府解决方案成为可能。他们指出如何通过合理分工、资源共享以及相互的合作，将传统社区中的治理主体与其他利益主体融合在一个横向网络中，从而实现对社区的共同治理。

综上所述，网络治理虽然在国内外已经有理论与实际应用的研究，但是相对于其他政府治理理论而言，成果仍然较少，网络治理理论还远远滞后于实践。政府网络化治理对多中心的博弈行为的研究几乎是一片空白，如何厘清多元主体间利益关系，分析他们的博弈行为体现在哪些方面，对于丰富我国的网络化治理理论具有重要意义。

二、多中心的互动博弈

(一)地方政府与中央政府之间的博弈

中央与地方的博弈时时存在、事事存在。当中央政府和地方政府目标一致时，地方政府会支持中央政府的行为；当二者不一致时,中央政府采取调控政策，地方政府会采取行为消极执行该政策:一方面,地方政府会尽可能维护自己的利益，获取租金；另一方面，由于中央政府对下级政府执行政策的监督成本非常高，二者是信息不对称的。因此，地方政府会利用其与上级政府的信息不对称，掩盖其不支持中央政府的行为。此时，博弈就产生了。

1.政策制定过程中的博弈

中央政府制定的政策，影响效力遍及其统辖区域。地方政府既是中央政策的接收者，同时又是其各自管辖范围内各类企业和公众利益的集中代表者。在中央政府政策制定的过程中，地方政府以地方利益的合法代表身份出现，既与各同级地方政府展开激烈的利益竞争，又积极与中央政府讨价还价，进行激烈的利益博弈，通过公关、游说、施压等各种体制内和体制外的手段和方法表达自己的意愿，力图使自己关心的政策问题进入中央政府的政策议程或使中央政府制定的政策方案向本地区倾斜，谋求本地区利益最大化。

2.政策执行过程中的博弈

当中央政府制定的政策有利于本地区利益的时候，地方政府会不遗余力地贯彻和执行；但当中央政府制定的政策不利于本地区利益的时候，地方政府就有可能挖空心思地去曲解甚至抵制该政策，敷衍了事，只做表面文章，并不会采取有效的具体措施去执行。更有甚者，地方政府根据自身利益需要，人为地、有选择性地执行政策，更改政策的部分内容。

3.政策评估过程中的博弈

政策评估是中央政府决定政策走向的科学依据，政策所产生的社会效益、经济效益和生态效益如何，决定了政策是延续，还是调整，或是终止。对地方政府来说，政策执行的效果可能一点也不好，但为了确保政策延续，维护既得利益，就恶意夸大政策的实际效果，报喜不报忧。或者政策使本地区获得了显著成效，但为了便于同中央政府讨价还价，获得更大的收益，地方政府也会有意贬低政策的实际受益。

(二)地方政府之间的博弈

大多数情况下，地方政府间在网络化治理中存在同向外部效应，即一方治理得当也会给其他地方带来正面影响；一方治理失当就会把负面效应扩散到其他地方。当参与治理的地方选择执行政策时，它既要承担治理成本，又要承担不参与治理所带来的负外部效应；不参与治理的地方政府则无须承担成本，而且还能获得对方治理的正外部效应。地方政府更倾向选择消极治理，采取“搭便车”策略享受其他地区的成果。因此，在没有约束机制的条件下，地方政府的行为很容易陷入双方都选择消极治理的“囚徒困境”，造成治理质量下降。

(三)地方政府与企业之间的博弈

地方政府和企业之间的关系，一方面表现为地方政府对当地企业的违法行为负有直接监管的责任，另一方面由于地方政府出于经济利益的考虑，可能与当地企业在对待污染问题上达成“合谋”以应对中央政府的环境监管。当政府对企业的处罚力度越小，政府用于监管的执法成本越大，企业就越倾向于选择不按规章办事。

从环境保护的角度来看，环境质量不断下降的原因往往不是我们缺乏环境保护的一系列法规和制度，而是对环境法规和制度实施情况的监督不力造成的。对于环境污染的问题，地方政府和中央政府的利益目标并不总是完全一致的。特别是分税制改革以来，地方政府和中央政府有各自的财政利益，同时地方行政长官普遍追求GDP政绩。对辖区内的污染大户(同时也可能是创税大户)的排污行为进行消极监督，甚至纵容污染的发生。

四、太湖水污染治理案例分析

(一)案例背景

太湖，横跨江浙，是我国第三大淡水湖。它发挥着蓄洪、灌溉、航运、供水、水产养殖、旅游等多方面功能，同时也是无锡市、苏州市等地的主要饮用水源。近十年来，太湖水质污染日益严重。尤其是富营养化程度不断加重，已严重影响到人民的日常生活，制约了流域的经济发展。2007年5月，无锡又一次爆发了“蓝藻事件”，全城自来水瘫痪。生活用水和饮用水严重短缺，超市、商店里的桶装水被抢购一空，广大市民陷入恐慌之中。

根据研究，太湖水污染的原因主要有三：一是农业和生活污水大量增加，仅此足以使太湖水中的含氮量超过三类水指标。二是工业污染增加。大量未经处理的工业污水排入江河，使流域内中小城市，周围的地面水都受到严重污染，形成黑水带，并随河网扩散而影响太湖。三是养鱼、水运和旅游业等湖内的各种其它开发活动，也使污染物发生量直线上升。

江苏省随即成立了太湖水污染防治办公室，并于2010年正式出台《江苏省太湖水污染防治条例》，但是就目前来看，太湖水污染治理尚未取得成功。主要原因有以下几个方面：(1)流域综合管理政策制度不完善，政府监管成本高、难度大；(2)地方政府追求地方利益，各自为政，甚至与企业成为利益共同体；(3)现有的监督考核和激励补偿制度具有局限性，难以充分调动地方政府和企业的环境治理积极性。

(二)案例分析

1.中央与地方：上有政策，下有对策

《太湖流域管理条例》明确指出太湖流域水环境的管理体制是流域管理和行政区管理相结合的管理体制。中央相关职能部门的强力干预使得地方政府没有积极性主动参与太湖治污，并且这种强制关闭环太湖重点污染企业的执法活动与地方政府以经济发展为要导向的政绩目标显然是有所冲突的。在特殊时间段地方政府会为了应对来自中央政府的行政压力而有选择性的放弃对地方经济目标的追求，但是很快地方政府就“睁一只眼，闭一只眼”，政策持久执行下去，关停的企业又开始蠢蠢欲动。

2.地方上：互相穿小鞋

首先，各个地方政府抱着“搭便车”的心理，特别是对于有着任期限制的地方官员来说治理污染、承担产业结构调整带来的成本并不能在短期内转换为实实在在的GDP。

其次，由于上海、浙江、江苏环太湖沿岸的产业主要集中于纺织、印染、冶金等加工工业，产业结构的高度同质化必然带来恶性的行政区之间的竞争。目前长三角15个城市中有11座城市选择汽车零配件制造业，8座选择石化业，这造成长三角地区各城市之间各自为政、低水平重复建设以及恶性竞争。

3.地方政府与污染企业

企业具有増加地方经济社会利益和损害地方环境利益的双重性，作为典型经济人，企业追求自身利益的最大化，而政府出于经济和利益的双重考量与环太湖企业之间的博弈冲突是太湖水污染治理中的重要一环。苏州、无锡等地在太湖沿岸拥有大量纺织、印染企业，这些企业毗邻太湖，拥有得天独厚的自然条件，污染物直接向太湖排放，节省了高额的治污费用。这绝非个别现象，而是行业内公开的秘密。若是这些企业联合起来抵制地方政府的治污政策，消极抵抗，地方政府碍于他们每年上缴的数目可观的税款，不会将政策长期贯彻下去，即使有意整治环境，地方财政空缺由谁来填？这也是一个必须面对的难题。通常采取的措施就是地方政府继续“装聋作哑”，污染企业照样排放污染，最终达成一种“合谋”。

【注释】

①Eva Sorensen,Jocob Torfin.2004.Making Governance Networks Democracy,Working Paper Series(No.1),Roskilde:Roskilde University.

②斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·埃格斯.网络化治理—公共部门的新形态.北京大学出版社，2008:6.

[1]Jenifer M.Brinkerhoff，Govemment-Nonprofit Partnership:A Defining Framework[J].Public Administrationand Development.2002(5).

[2]Keith G Provan，Modes of network govemance:structure，Management,and Effec iveness[J].Public Adm Re Theory，2008(11).

[3]孙柏瑛，李卓青.政策网络治理：公共治理的新途径[J].中国行政管理，2008(5).

[4]杨海涛，李德志.我国社区网络治理的障碍与对策探析[J].东北大学学报(社会科学版)2012，14(6).

[5]鄞益奋.网络治理：公共管理的新框架[J].公共管理学报，2007(1).

[6]潘峰,西宝,王琳.地方政府间环境规制策略的演化博弈分析[J].中国人口.资源与环境,2014,(06):97-102.

[7]李胜.跨行政区流域水污染府际博弈研究[D].湖南大学,2011.

[8]杨连强.利益差别与政策博弈:中央与地方关系的另类解读[J].重庆社会科学,2006,(07):101-105.

[9]夏永祥,王常雄.中央政府与地方政府的政策博弈及其治理[J].当代经济科学,2006,(02):45-51+125-126.

[10]杨爱平,陈瑞莲.从“行政区行政”到“区域公共管理”——政府治理形态嬗变的一种比较分析[J].江西社会科学,2004,(11):23-31.

朱鹭(1993-)，女，汉族，江苏省镇江人，上海大学2016级硕士研究生，研究方向：行政管理。