采用PPP模式推进新型城镇化建设

姚祥伟

(山东理工大学 山东 淄博 255000)

采用PPP模式推进新型城镇化建设

姚祥伟

(山东理工大学 山东 淄博 255000)

新型城镇化建设将是我国当前及未来很长一段时间的重要任务和发展方向。城镇化水平的提高意味着需要大量资金的投入来满足人们对基础设施建设和社会公共服务的需求。而单纯依靠政府投资管理的传统模式来实施大规模的基础设施建设和提高社会公共服务的质量，显然是不现实的。在此情况下，将PPP模式运用于新型城镇化建设，可以创新融资模式，广泛的吸收社会资本，有效的减轻政府的投资压力，为新型城镇化建设提供可持续的资金保障。

新型城镇化建设；PPP模式；资金保障

一、引言

城镇化是随着社会经济的不断发展和科学技术的不断进步，由农业向工业、服务业转变而具有现代化城市特征的历史过程，是人类社会发展的必然趋势。自改革开放以来，我国的城镇化水平得到了显著的提高，但是，这只是城镇空间的扩大，并没有完全实现人口的城镇化，仍然有大量的农民因为户籍等原因而不能享受城镇化带来的成果，城镇化建设的道路任重道远。这表明，新型城镇化建设将成为我国的一项长期的历史任务。从《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》可知，未来新型城镇化建设的发展目标之一是到2020年城镇化率要达到60%左右,实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

针对面临的现实问题，2014年至今，从国务院到财政部、发改委等中央部委相继出台相关政策来推动PPP模式。2014年9月，在《国务院关于加强地方性债务管理的意见》中提出，要推行PPP模式来减轻政府债务负担，减缓地方融资平台压力，以完善财政投入和管理方式，实现公共服务供给提质增效。2014年11月，在《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》中提出，鼓励社会资本参与公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。随后财政部和发改委也先后出台《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》和《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等一系列文件来鼓励和引导社会投资，并提出PPP操作原则，项目范围及具体操作模式等。

二、PPP模式概述

(一)PPP模式的概念

PPP(Public-Private-Partnership)模式又称为“政府与社会资本方的合作”，它是政府和社会资本方在基础设施和社会公共服务领域，以特许权协议为基础，建立的一种利益共享、风险共担的长期合作关系。

PPP模式最早在英国应用于公用事业、社区建设等领域。英国的统计数据显示，PPP项目中的80%能够在项目计划的时间内完成，并且有80%的PPP项目未超过预算。而传统的政府采购项目能够按时完成的只占总项目数的30%，在项目预算范围内的更是只有25%。可见，PPP模式更加的节省时间和资金。

(二)PPP项目类型和运作方式

PPP项目的通常模式是由社会资本方负责设计、建设、运营、维护基础设施的工作，并以“使用者付费”和必要的“政府付费”作为投资回报，政府部门则负责基础设施及公共服务价格和质量监管。

1.PPP项目类型

经营性项目、准经营性项目和非经营性项目是PPP项目的三大类型。

经营性项目具有非常广泛的投资主体，投资方获得政府的特许经营权且经济收益归其所有，产生的经济效益超过投资成本。如收费的高速公路、废弃物处理等建设运营。

准经营性项目体现了较强社会效益，关系到社会公众的切身利益。项目的经济收益相比于经营性项目要少，不足以完全覆盖投资成本，需要政府给予必要的部分补贴。如地铁、自来水、通信等建设运营。

非经营性项目是为社会公众提供的非营利性投资项目，因为不存在社会公众的付费，主要通过政府的付费来回收投资成本，所以要谨慎选择产品，切实提高资金的利用回报率。

2.PPP项目的运作方式

项目类型匹配合适的项目运作方式也是非常重要的。常见的项目运作方式主要包括①委托运营(OM)，即政府将资产的所有权予以保留，向社会资本方支付运营费用；②管理合同(MC)，政府同样将资产的所有权予以保留，向社会资本方支付管理费用；③建设—转让(BT)；④建设-运营-移交(BOT)；⑤建设-拥有-运营-移交(BOOT)；⑥转让-运营-移交(TOT)；⑦改建-运营-移交(ROT)；⑧建设-拥有-运营(BOO)。除第①②种运作方式作出说明外，第③④⑤⑥⑦种运作方式也属于政府对资产享有所有权，社会资本方在合同到期后有义务向政府转让。第⑧中运作方式则不同于其他其中运作方式，它是社会资本方拥有资产的所有权，无需向政府转让。

具体运作方式的选择主要是由项目所确定的价格以及项目经济收益、风险分配等因素所决定。

三、PPP模式对城镇化建设具有重要的推进作用

(一)有利于减轻地方政府财政负担

近些年来，地方政府一般通过设立融资平台来完成部分项目的建设。这种方式短期内会对改善民生起到积极作用，但长期看来，容易造成政府债务规模的不断扩大。地方政府的负债压力变大，偿债能力降低，势必会限制本行政区域的良好发展。采用PPP模式就可以用社会资本逐渐替代地方政府债务，同时基础设施的建设和社会公共服务的提供也不会减少。

(二)有利于提高社会资本方的投资热情

基础设施建设具有初始投资大，建设周期长，投资回报慢的特点，这就使得大部分社会资本方不愿意将大量资金投入基础设施建设。而PPP模式可以让社会资本方通过政府的特许经营，长期的拥有并经营资产，扩大了社会资本方的经营空间，并且在短期和长期时间内均可获得相应的经济收益，这极大的调动了社会资本方的投资积极性。

(三)有利于更加合理的分配风险

传统的投融资模式致使各方都面临着较高的风险，而PPP模式可以在项目的开始阶段就能够将风险合理的分配。通常情况下，社会资本方承担项目设计、建设、运营、维护等商业风险，政府主要承担政策、法律和最低需求风险等。风险的合理分配，为社会资本方的进入奠定了基础，也为新型城镇化建设的顺利进行提供了保障。

(四)有利于提供更加优质的产品和服务

通过PPP模式不仅可以引进投资资本，还可以吸收社会资本方的先进技术和管理经验。社会资本方为了获取更大经济收益，它会最大限度的发挥自己的优势，为客户提供更加优质的产品和服务，从而提升政府的社会服务水平。

[1]林挺，黄慧君.PPP模式对推进福建省新型城镇化建设的思考[J].福建金融，2014，(11)：33-37.

[2]郝震冬.PPP模式在新型城镇化建设中的应用[J].合作经济与科技，2016，(3)：45-47.

[3]解本政,张晓晨.PPP模式助推山东省新型城镇化建设项目[J].项目管理技术，2016，14(12)：121-123.

[4]李澎,刘志伟.PPP模式助力新型城镇化发展[J].国土资源科技管理,2015,32(6):89-94.

[5]姜殿斌.我国新型城镇化中PPP模式实施路径分析[D].学位论文，对外经济贸易大学，2015，11.

姚祥伟(1991.7-)，男，汉，研究生，山东理工大学。