我国中央和地方政府间税收划分的实证分析

(河北经贸大学 河北 石家庄 050061)

我国中央和地方政府间税收划分的实证分析

田王婧

(河北经贸大学河北石家庄050061)

1994年我国实行了全面性的税收划分改革,由分成制改为了分税制,在事权与财政支出责任的基础上,初步明确和规范了中央和地方间的税收划分。本文从我国中央和地方政府间税收划分现状出发,进一步分析了其带来的积极影响以及存在的问题,最后为我国税收划分提出进一步改革和完善的建议。

税收划分;分税制

一、我国中央和地方政府间税收划分现状

1.税收收入划分现状

当前分税制在税收收入上划分中央税、地方税和中央、地方共享税。中央税包括包括:关税、消费税、车量购置税、船舶吨税。地方税包括:城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、车船税、契税、烟叶税。中央和地方共享税包括增值税(进口增值税归中央;国内增值税50%归中央,50%归地方)、企业所得税(税额比例分享,60%归中央,40%归地方)、个人所得税(同时)、印花税(一般经济交易归地方;证券交易印花税3%归地方,97%归中央)、资源税(海上石油资源税归中央,其他归地方)、城建税。

2.税收征管权划分现状

1994年以前由于实行由中央与地方一对一进行谈判确定中央和地方政府收入上解和留成比例的分成制,中央政府无税收征管权。但1994年实行分税制以来,分设国税局和地税局分别征收管理本级税收,建立起了中央和地方两套税收体系。国税局负责征收中央税与中央地方共享税,地税局负责征收地方税,营改增后原由地方政府征收的营业税征管权仍在地方。

3.税收立法权划分现状

现如今,我国税收立法权高度集中于中央,地方基本没有立法权。并且我国目前尚无完整的税收立法权划分的法律规定,仅散见于各项法律法规中。

二、我国政府间税收划分改革的积极意义

1.为建立与市场经济相适应的规范的财政体制奠定了基础

现代财政体制的三要素是:政府间财政支出责任划分体制、政府间财政收入划分制度和政府间转移支付制度。合理进行政府间税收划分改革,有利于更加科学、合理、规范的确定政府的支出责任,使政府财权与事权相匹配,有利于政府确定转移支付的力度,做到横向与纵向公平。

2.增加了中央政府的宏观调控能力

1994年,财政体制改革的目标之一是要加强中央财力,当年中央收入比重由22%提高到了55%,并且随着税收收入的不断改革,中央税收近几年维持在50%-55%之间,中央财政收入占财政收入较高,增强了中央财政收入的宏观调控市场的能力。

3.促进了产业结构的优化调整

改革开放以来,我国市场呈现了第二产业发展过快而第三产业发展过慢的现象,1994年分税制施行以来,一方面,对烟酒征收消费税,收入100%归中央政府,对钢铁行业征收增值税,打击了地方政府发展第二产业的积极性;另一方面,对服务业征收营业税,归地方财政所有,促进了地方发展第三产业的积极性。2016年全面营改增来,推动第二产业和第三产业进一步融合发展;有利于增强企业的竞争力和活力,推动产业结构转型升级,为我国企业发展带来了契机。2016年服务业增加值占国内生产总值比重上升到了51.6%。

三、我国政府间税收划分存在的问题

1.提高中央财政收入比重的目标没有完全实现

1994年财政体制改革的目标是将中央财政收入比重增加到60%,实际上1994年上升到55%以后,比重不升反降,维持在了50%-55%之间。就国际上来看,发达国家如德国、法国都维持在70%左右,我国中央财政收入占财政总收入低。

2.地方缺少主体税种和税收立法权

1994年实行分税制后,个人所得税百分之百归地方,但是2002年以来变为了中央地方共享税,一直延续至今。此外,2016年全面“营改增”后,营业税全面改为增值税,地方政府主体税种缺失。并且地方政府没有税收立法权,不利于地方特种税的开征,导致部分税源流失,不利于地方政府的财力提升。

3.共享税规模偏大,分享方式不尽合理

目前,我国的共享税比重在70%以上,影响了税制的规范性,应该是专项税为主,共享税为辅。并且分享方式多为比例分享式,不利于财政分权改革。

4.省以下税收划分改革滞后

地方主体税种少、收入少、而地方政府级次多,如何划分省级以下财税关系和权力是财税体制改革中难啃的“硬骨头”。很多省级以下地方政府现如今税收划分仍使用分成制。

四、推进我国政府间税收划分改革的建议

(一)政府间税收划分改革应与税制改革同步推进

1.社会保险税的开征及政府间归属

当前,我国由地方统筹社会保障费,支出责任归地方,而未来改革方向是“费改税”,税收收入归中央,支出责任归中央,有利于中央政府在省与省之间进行调节。

2.环保税的开征及政府间归属

十八届五中全会绿色发展理念要求“经济要环保”,借此良机,作为此次财税体制改革之一的环保税,于 2016 年 12 月 25 日,十二届全国人大常委会第二十五次会议表决通过,并于 2018 年 1 月 1 日起施行。环保税开征初期,为调动地方征管积极性,其收入归地方政府,但从长远看,其应归中央或中央地方政府共有,因为环保税是外部效应矫正税,应由中央进行调控。

3.改变城建税教育费附加的附加税模式同时把两种划分地方税

近年来,城建税及教育费附加已成为地方税收的主要税种和税收收入的重要来源,但仍存在很多问题,因此,有必要对对城建税和教育费附加改革。建议将城建税改为市税,教育费附加改为教育税,用于基础义务教育支出。

(二)推进中央与地方间税收立法权分享改革

适当下放立法权给地方政府,调动地方政府征管积极性。全国范围内的地方税由中央立法,地方范围内的地方税由地方立法,利于地方政府开征地方特种税,减少税源的流失。

(三)推进中央与地方共享税体制的改革

1.逐步降低共享税收入占比

共享税比重过多直接的就是会加大中央转移支付的难度,应该坚持“存量不动,增量增加”的基本原则,维持现有的税收分享格局,对改革中新增的税中作为共享税。

2.改革共享税方式

由比例分享为主改为税率分享为主,目前国际上一般用税率分享制,有利于地方政府有扩大税收立法权。

(四)推进省以下税收划分改革

一方面要培育地方税系,增强财政收入,另一方面要减少地方财政层次,通过省直管县和乡财县管的财政改革使层级实现由四到二的转变,从而促进省级以下税收划分的改善。

[1]谷 成 曲红宝.发展中国家政府间税收划分:理论分析与现实约束[J].2015.2

[2]刘佐.改革开放后分税制财政管理体制的建立[J].中国财政，2014.1

[3]郭宇.环保税：让税制更绿化[J].法制与社会，2017.3

田王婧(1995-)，女，汉族，山西汾阳人，本科，河北经贸大学，研究方向税收学。