“网约车”的监管困境及解决措施

2017-04-15

福建质量管理 2017年17期

(四川警察学院四川泸州 646000)

“网约车”的监管困境及解决措施

李敏

(四川警察学院四川泸州646000)

借助于互联网络的发展，打车软件的出现使得“网约车”在社会中异军突起，不仅缓解了城市交通的压力，方便了居民的出行，同时也提高了车辆的使用率，较为经济和方便的“网约车”成为了当下社会群众出行的新鲜选择，然而在“网约车”发展的背后，也存在无法忽视的问题，尤其在监管方面，监管不力，使得“网约车”行业鱼龙混杂，对于乘客的人身安全无法进行保障。因此，本文从阐述“网约车”内涵及发展历程角度入手，分析了“网约车”的监管现状，重点研究了当前我国“网约车”监管存在的问题，并联系实际，提出了解决我国“网约车”监管问题的有效措施，旨在为促进“网约车”行业的规范化发展提出自己的建议。

网约车；监管困境；四方协议；解决措施

互联网的发展深刻的影响了人们的生活，人们的消费水平和消费能力不断提升，私家车数量越来越多，而在城市化的进程中仍然绕不开交通问题，公共交通压力大，出租车供不应求，甚至在服务、收费方面都难与社会的需求相协调，使得网络预约打车逐渐兴起，滴滴打车、专车、顺风车等新兴方式的出现，让人们在出行上有了更大的选择空间，“网约车”实现了客运服务模式的改变，其本质应当属于经济共享，然而“网约车”的出现也造成了社会诸多问题，首先是对出租车市场的积压，对出租车来说，“网约车”算是威胁因素①。其次，在进入市场时，没有相配套的管理措施，而我国为了顺应市场的需要，交通运输部门在2015年出台了《网络预约出租车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》，但是社会对其却存在较大的质疑，要想真正促进和规范“网约车”行业的发展，政府、社会和监管部门都需要作出更大的努力②。

对“网约车”监管困境及解决措施进行研究，主要有两方面意义：一方面是理论意义。“网约车”作为新兴行业，对既有的监管模式和内容产生了较大的挑战，而对此的研究较少，本文联系法学相关知识，从监管管理部门的角度提出了当下监管中存在的问题，在指出解决措施的同时，也充分体现了本文的理论意义。另一方面是实践意义。通过对“网约车”监管困境及解决措施进行研究，能够梳理“网约车”的发展历程，明确“网约车”的社会价值和发展趋势，从而提出具有切实可行的监管措施，以此来凸显本文的应用价值。

一、“网约车”内涵及发展历程

(一)“网约车”内涵

“网约车”即网络预约出租汽车。随着网络技术的不断发展。“网约车”与传统的出租汽车之间存在着本质的不同，传统的出租车具有巡游性质，而“网约车”具有较为明显的预约性质。“网约车”的发展打车软件的产生较为密切，打车软件能够利用定位技术和互联网技术实现司机和乘客之间的信息交互，采用抢单的方式，增加网络约车行为几率的发生。另外，在范围的选择上，打车软件采用了就近原则，这使得“网约车”较为便利，从接单到乘客上车的时间所耗费的时间较少。另外，“网约车”市场化程度较高，主要表现在信息的透明方面，评价机制的引入使得“网约车”的车主存在接单等级和好评率，大大促进了行业的发展。

(二)“网约车”发展历程

1.四方协议

2015年是“网约车”发展的重要时期，在此过程中，四方协议起到了关键性的推动作用，由于市场存在较大的需求，“网约车”一经推出，迅速火遍神州大地，为了能够实现“网约车”的规模化和规范化发展，“网约车”发展平台通过与汽车租赁公司、劳务派遣公司以及司机签订劳务协议，使得闲散车辆摆脱了黑车的身份，能够使其顺利进入市场。四方协议明确规定了各方的职责，其中以“网约车”发展平台为基础，但是“网约车”发展平台更多的侧重于联合网络媒介，为乘客提供“网约车”信息，促进交易的形成，但是消费者仍然存在较大的自主选择空间，使得“网约车”发展平台具有较强的中介性质③。而汽车租赁公司和劳务派遣公司方面主要负责车辆和司机人员的管理，然由于管理主体较多，管理的能力较差，成为“网约车”行业发展的盲点。

2.私家车的发展

目前“网约车”的运营形式主要有三种，一种是传统型，即由劳务派遣公司与汽车租赁公司合作，在“网约车”平台上的叫车服务。这是当下最为正规的“网约车”，不仅车辆登记较为严格，获得政府管理部门的审批，同时司机也具有资格认证。其二是“网约车”发展平台的自营模式，车主为“网约车”发展平台公司的员工，具有兼营的性质。第三种则是私家车模式，我国私家车数量较多，通过利用四方协议，将私家车挂靠在汽车租赁公司，这种行为本身的合法性就受到质疑，私家车是否具有营运的资格，而“网约车”既有的运营规则是否能够应付监管部门的监管仍然是当下亟须解决的问题④。

二、“网约车”的监管现状思考

(一)监管模式

1.地方政府

我国为了规范出租车行业的发展，矫正出租车市场的失灵，在市场准入、价格以及数量方面一直采取了较为严格的制度，对出租车的牌照、运营主体的管理也较为严格。地方政府对于“网约车”中私家车挂靠行为一直是采取反对的态度，为了保证地方出租车市场的规范，地方政府严禁私家车的运营行为。私家车运营首先不具备我国法律中要求了运营资格，司机也不具有上岗证，未获批的行为使得监管部门有权利进行处罚。那么对于四方协议中“网约车”是否能够通过汽车租赁公司进入到市场，目前国内的地方政府态度上存在一定的差异，如北京和浙江都允许了这一行为，但是在吉林和广东都不允许租赁汽车的行为。

2.中央

“网约车”的出现，不仅借助了“互联网+”发展战略的东风，同时也在汽车服务行业实现了经济共享发展。经济共享不仅是未来经济发展的趋势，同时也是行业转型和发展的有效途径。在这种背景下，中央对待“网约车”的态度是肯定的，发展战略也更加积极，期望通过“网约车”实现传统出租车行业的转型和发展。对于“网约车”的监管工作，中央更加注重制度和政策的调整，如在2016年7月，正是颁布了移动出行驾驶人员禁入标准，明确了网约车司机的资格制度，并建立了审查机制，从而发挥出“网约车”的积极作用⑤。

3.交通运输部

传统的出租车行业已经不能满足于社会的需求，在“网约车”未出现之前，出租车与公众的矛盾愈演愈烈，而“网约车”出现后，不仅能够分担交通上的压力，同时也能够实现行业的多元化发展。且“网约车”更加符合现代社会的需求，方便、快捷且信息交互能力也较强，因此，交通运输部对“网约车”的监管态度就略显暧昧。交通部网站在2016年8月公布了《网络预约出租汽车运营服务规范(征求意见稿)》，通过对车内设施、从业资格管理，将“网约车”与传统出租车进行融合，在“网约车”应用本地的出租车服务凭证，从而促使“网约车”的规范化发展。

(二)监管手段

“网约车”市场与传统出租车市场相比更加多元化和开放化，这使得原有的监管模式存在较大的不适用性，对当前针对于“网约车”的相关制度和政策进行解读，发现稳定市场和实现“网约车”市场与传统出租车市场是政策的主要目的。监管手段主要运作模式、技术应用、从业人员资格以及服务质量四个方面。与传统出租车的监管手段相类似，但是，“网约车”市场与互联网的契合度较深，在针对于互联网市场的监管方面，传统的制度性、硬性的要求不仅不会起到良好的监管作用，反而会限制其正常的发展。监管部门必须要看到“网约车”发展的趋势所在，以完善自身的监管缺失为主要目的，从而发挥出市场的作用，注重对于矛盾的调节，才能使得“网约车”行业发挥出积极的社会作用。

三、当前我国“网约车”监管存在的问题

(一)政府监管不具有合法性

法无授权即禁止。政府的一切监管工作也要根据现有的法律依据，但是在“网约车”监管问题上，政府发挥了主要的作用，“网约车”大量出现，不仅挤压了原有的出租车行业，同时对于“网约车”监管制度和管理方面存在较为严重的缺失，严重威胁了乘客的人身安全，仅在2015年，我国“网约车”侵权案件就多达200多起。为了能够减少侵权案件的发生，政府在对其的监管上采取了较为强硬的手段，如苏州市在2015年制定了《关于禁止“滴滴打车”等手机召车软件司机端的告知书》，对于苏州市内的“网约车”进行了全面的排查。然而征服点的监管措施却不具有合法性，主要表现在两个方面：一方面是主体资格，政府制定的监管规章并不具有法律效力，无法在实际的行政处罚中应用。另一方面，政府的监管行为具有较为明显的强制性，然而“网约车”并不适用于这一监管形式。

(二)相关政策法规不健全

我国对于“网约车”的政策和法规存在不健全的现状，这也是影响我国“网约车”行业健康发展的主要因素。“网约车”的发展速度较快，而相应的监管制度进程却较为缓慢，尽管我国最新颁布的《网络预约出租车汽车经营服务管理暂行办法》于2016年11月正式施行，肯定了“网约车”的合法地位，并在《暂行办法》中将“网约车”的经营行为、法律责任以及从业资格等做了明确的规定，尤其在驾驶人员的资格认定上，必须要具有“五无”标准，通过对行业制定较为详细的规章制度，提高了“网约车”的市场准入标准。然而在诸如消费者信息保护、投诉反馈以及定位跟踪等方面，我国现有的法律和技术条件都无法支撑，使得“网约车”行业仍然存在较大的安全隐患。

(三)过度监管干预了市场

政策和市场在许多问题上都表现出了矛盾的特征，在“网约车”方面同样也是如此，我国地方政府与监管部门在实际的监管过程中，更加注重对于行政许可的考虑，而在我国交通运输部颁布的相关政策法规中，对于监管部门的行政许可给予了较大的空间，这使得原本依靠于行业自我约束和协会的工作被抢占，出现了过度监管干预市场的现象。“网约车”是“互联网+”经济发展中的新业态，传统的监管模式监管尺度过大，对于行业的管束也较多，未能充分考虑到市场的作用，使得反而“网约车”的发展受到抑制，而面对市场的巨大需求，一味的管制根本无法解决实际的问题。

(四)地方监管存在较大的差异性

我国的经济发展水平存在较大的差异，一线城市如北京市自身的交通压力较大，而在其他地区如苏州市、长春市自身出租车市场发展弹性较大，因此，地方政府及监管部门在针对“网约车”相关问题上也出现了较大的差异，出于对本地出租车行业的保护。立足于本地经济的发展实际，使得有的省区能够接纳“网约车”，而有的省区则全面禁止“网约车”。在监管制度、监管手段上也存在较大的差异，这一方面是由于当下“网约车”行业的发展还没有定性，对于“网约车”的监管意识不强，法律规制较为混乱，监管环境也不够良好。另一方面则是由于行业的标准还不够完善，未能适用于我国现实情况的需求。

(五)监管部门不统一

由于“网约车”的发展呈现出了爆发式，对于“网约车”的监管制度最近也是较为密集，然而在监管部门上，我国当下还没有统一的监管部门。尤其在相关政策制度不断完善的当下，监管工作的执行情况更加重要，即便是在法律层面上肯定了“网约车”的合法地位，但是在实际的监管过程中，监管部门的监管工作职责权限没有被明确，使得具体的监管工作无法被落实。另外，“网约车”是技术与市场的有效融合，因此，在监管工作中也应当注重技术监管工作，如网络安全、信息安全等，这就需要了在实际的监管过程中，实现多个领域的有效交叉，实现部门与部门之间的协作，然而当下监管环境的混乱无法发挥出实际的作用。

四、解决我国“网约车”监管问题的有效措施

(一)建立健全相关法律规范

为了能够进一步解决我国“网约车”监管过程中存在的问题，还是应当从建立健全相关的法律规范角度入手，不断统一规范制度，从而发挥出“网约车”的积极作用，笔者认为要注重几下几个方面：其一，在市场定位上，“网约车”与传统的出租车法律责任、运营性质存在较大的差异，因此，在针对于“网约车”的监管，必须要区别于传统的出租车，“网约车”的市场目标较为单一，需求人员也较为固定，因此，适用于较为宽松的监管政策，在实际的法规建立应当注重强调的法规的适用性。其二，在准入门槛方面，为了能够顺应经济共享的发展趋势，笔者认为应当注重对“网约车”的运营作出具体的限制和规范，不仅要全面贯彻行业准入标准，还要限制“网约车”的经营方式，不得自主揽客等，从而保护本地出租车市场的发展。其三，要注重信息安全，“网约车”依靠互联网信息的交互实现自身的运营，因此，要注重对乘客信息的隐私进行保护，同时建立处罚机制，强调信息安全，以此来促进“网约车”行业的健康发展。

(二)创新监管模式

传统的监管方式硬性较大，监管内容较多，不仅影响了实际的操作效果，同时也抑制了“网约车”行业的健康发展，为了能够进一步解决当下我国“网约车”监管过程中存在的问题，笔者认为监管部门应当要注重创新监管模式，采用柔性管理的办法，从而提升汽车服务行业的发展层次。因此，在实际的监管过程中，首先可以通过建立行政合同和行政指导等方式，一方面来稳定行业的发展，同时也能加强“网约车”与监管部门的沟通效果，通过实地调研，发现“网约车”存在的问题，避免草木皆兵，错失了行业发展的好机会。另外，建立行政合同能够最大程度的保留“网约车”市场的自主权，事实上，“网约车”与消费者之间存在双向选择的机会，对于“网约车”的监管，应当更加注重提升消费者的地位和选择空间，这不仅能够达到规范行业发展的目的，同时也能够避免单一的管制带来的风险。

(三)发挥市场作用，辅以政府监管

市场在资源配置过程中的作用一再被增强，这不仅是受到我国经济发展体制的影响，同时也是当下外部市场环境的要求，市场不再作为一种基础性的作用存在，而是逐渐上升到决定性地位，因此，作为社会资源的重要配置途径，市场的作用无法被忽视。“网约车”的发展与市场的联系较大，发展既来自于市场，同时也受到市场的影响，且新兴业态的发展必须要依靠于市场的运行规则进一步调整。因此，在实际的监管过程中，对于“网约车”的发展要保持着积极、肯定的态度，要充分认识到“网约车”在调节城市交通压力、优化资源配置方面的作用，从而引入市场规则，不可操之过急，辅以政府的监管，才能实现“网约车”行业的健康发展。

(四)引导行业建立行业规范

为了能够避免政府监管的过度干预，除了要明确行业监管部门以外，笔者认为还应当要注重引导行业建立行业发展能规范，要注重发挥行业发展协会和组织的作用，从而在解决矛盾纠纷时，能够为消费者提供有效的反馈渠道。另外，还应当注重建立惩处机制，不仅对“网约车”，同时对于消费者也应当建立信用等级，以此来促进“网约车”的良好发展。

(五)明确监管部门，提高监管工作效率

为了能够进一步加强对“网约车”的监管力度，应当要注重明确监管部门，要注重对监管岗位的职责权限进行明确，以此来全面落实相应的监管制度。由于“网约车”行业的特殊性，笔者认为在此过程中还要突出对“网约车”网络发展平台的监管，要以信息科技为主，将工商管理部门、信息安全部门和交通管理部门进行联合，能够针对于“网约车”易出现问题的环节进行有效的监管，为了能够避免监管主体的混乱，笔者认为要注重建立完善的监管体系，在监管方式上，要注重对违法事件和不利法律后果的管理，增强各部门相互协作的力度，从而提高“网约车”监管工作的效率。

五、结论与建议

综上所述，“网约车”作为新兴业态，不仅能够实现了汽车服务行业的高层次发展，同时也能够最大程度的优化资源的配置，对于“网约车”的监管工作来说，责任重大，意义重大。为了能够全面优化“网约车”的监管工作，要注重明确监管部门，建立完善的监管标准，强化各监管部门的协作力度，可以采用行政合同的方式，充分发挥出市场的作用力，从而为“网约车”的发展提供较为安全的空间，从而能够提高“网约车”的监管效率和质量。

【注释】

①田进，杨正.基于科斯定理的专车服务管制进路研究——以武汉市为例[J].荆楚学刊，2016，05(02):56-59.

②麦婉华.网约车蓬勃兴起迫使中国出租车行业改革加速适度发展出租车有序发展网约车[J].小康，2016，07(10):18-22.

③刘天宇.《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》之实质合法性反思[J].研究生法学，2016，07(01):37-45.

④杨星星，陈幽燕，王勤原，等.新规视野下政府对网约车的监管研究——以北京市为例[J].法制与社会，2016，07(22):198-199.

⑤赵钧.蝴蝶的翅膀动了吗网约车合法化、监管者位置感与共享经济的中国落地[J].WTO经济导刊，2016，04(08):52-53.

[1]田进，杨正.基于科斯定理的专车服务管制进路研究——以武汉市为例[J].荆楚学刊，2016，05(02):56-59.

[2]麦婉华.网约车蓬勃兴起迫使中国出租车行业改革加速适度发展出租车有序发展网约车[J].小康，2016，07(10):18-22.

[3]刘天宇.《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》之实质合法性反思[J].研究生法学，2016，07(01):37-45.

[4]杨星星，陈幽燕，王勤原，等.新规视野下政府对网约车的监管研究——以北京市为例[J].法制与社会，2016，07(22):198-199.

[5]赵钧.蝴蝶的翅膀动了吗网约车合法化、监管者位置感与共享经济的中国落地[J].WTO经济导刊，2016，04(08):52-53.

[6]杨志军，欧阳文忠，肖贵秀.要素嵌入思维下多源流决策模型的初步修正——基于“网络约车服务改革”个案设计与检验[J].甘肃行政学院学报，2016，08(03):66-79.