浅论我国网约车新政的宪法学检验

(湘潭大学 湖南 湘潭 411100)

浅论我国网约车新政的宪法学检验

向嘉晨

(湘潭大学湖南湘潭411100)

随着网约车的迅速发展，交通运输部以及各地方政府相继出台了规制网约车的管理办法。从宪法学角度而言，新政将网约车纳入特许经营管理，进行主体控制、数量控制和价格控制，构成了对公民基本权利的限制，缺乏坚实的法律基础，有违法律保留原则。新政要求驾驶人本地户籍和本地车辆牌照容易形成地域歧视和就业歧视，有违平等保护原则。为此，在对现有网约车现象进行规制的同时，要对新政进行合宪性控制，完善相关立法，放宽准入条件，制定合理标准。

网约车；新政；合宪性

一、网约车概述

网络预约出租车，简称网约车。交通运输部发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》将网约车定义为：以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非迅游的预约出租车。该定义明确将网络预约出租车归入出租汽车的一种形式，从而将其纳入出租汽车监管机制中。自2014年以来，网约车在全国各大城市迅速发展，在城市机动化出行需求日渐增长和资本市场“双向补贴”的双向推动下，网约车已经成为城市交通系统中不容忽视的重要组成部分。

然而，网约车作为一种新兴事物，在如何对其规制方面还存在不少立法空白。尤其是在近几年围绕网约车的争议不断，关于对网约车的规制办法，学界也存在着不同观点。主流意见是认为政府应当采取包容姿态，也有少数意见认为应当杜绝私家车进入网约车行列。这些问题的出现，都表明着对网约车如何进行规制成为了当下亟待解决的问题。

二、网约车新政概述

2016年7月14日交通运输部第15次部务会议通过《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称管理办法)，并经工业和信息化部、公安部、商务部、工商总局、质检总局、国家网信办同意，与2016年7月28日发布，自2016年11月1日起施行。同时，各地也开始依据《管理办法》制定地方针对网约车的规制标准。截至到11月1日，杭州、宁波等8个城市发布了网约车管理办法实施细则，北京、天津、上海等93个城市的实施细则已完成公开征求意见工作，广州、深圳等22个城市的实施细则已完成向社会公开征求意见。

新政的出台正式解决了网约车的合法化问题，对网约车的监管初步拟定了一个框架和方向，其是在现有法律无法满足现实需求，一系列实际问题倒逼政策出台的基础上，结合当下网约车自身以及社会各界针对网约车的舆论制定而成，具有一定可行性和必要性，主要体现在三个方面：

(一)弥补技术变革导致的立法空白

毫无疑问，在最近十年间，互联网的兴起成为了对中国经济影响最为重要的因素。也正是由于互联网在经济生活中的重要作用，2015年3月进行的第十二届全国人民代表大会第三次会议上，“互联网+”被写入政府工作报告，李克强在政府工作报告中指出：制定“互联网+”行动计划，推动移动互联网、大数据、云计算、物联网等与现代制造业结合，促进电子商务、工业互联网和互联网金融健康发展，引导互联网企业拓展国际市场。①但是，也正是因为技术的飞速发展，尤其是网络法治问题，是目前国家和学界一直研究的重大问题。因此，新政的出台，在一定程度上弥补了网络领域，尤其是网约车监管当中的立法空白，使得对网约车的管理有规可循，解决了各地执法部门针对网约车管理自由裁量过大的问题。

(二)改变传统打压模式简政放权

新政未出台之前，网约车的合法性一直受到社会各界普遍质疑。以北京为例，2015年4月7日，Uber(优步)被认定为非法营运，其“专车”车辆也被交通执法总队暂时扣押并开出罚单。网约车在方便市民的同时也陷入了“非法营运”的境地。“钓鱼执法”、“养鱼执法”、“蹲点排查”等种种手段使得网约车司机既愤怒又担惊受怕。全国“网约车第一案”与2015年4月15日在济南开庭，并于2016年作出判决，但是判决中回避了网约车是否合法化这一实质性争议，而是以程序违法为由，判定济南客管中心败诉。随着城市出行需求的日益增多和社会各界的广泛关注，政府开始酝酿新政，改变了第一阶段的传统打压模式，进入第二阶段，转而进行监督与管理。这表明政府开始正视网约车合法化问题，体现了政府对网约车新业态的认可和支持，为新业态的发展创造了一个良好的环境。

(三)缓和新老业态冲突

随着网约车的快速发展，网约车与传统出租车开始形成正面、直接的竞争关系，不可避免地对传统出租车造成了巨大冲击。网约车利用互联网技术，建立司机与乘客的双重评价体系，乘客可以对车辆信息，司机驾驶信息等进行评价。而传统出租车拒载、绕路、拼车、态度差等问题，在网约车发生的几率大大降低，乘客可以通过评价机制来应对这些问题。就算是费用高于一般出租车的“专车”，更是通过一些细致专业的服务，为乘客提供了远超出租车的服务模式。种种这些因素，都使得网约车的发展规模日益远超传统出租车，这也导致了传统出租车订单数量大幅减少，还需要缴纳高额“份子钱”。一些地区的传统出租车司机更是爆发了针对网约车的停工罢运事件。一系列事件都表明新兴的网约车利益群体与传统出租车利益群体的碰撞与冲击，而政府面对新兴事务，及时出台新政，对网约车的数量、价格、车辆性能、司机资质以及平台管理进行监管，对于缓和新老业态的冲突加剧起到了积极作用。

三、网约车新政的合宪性分析

(一)违背了法律保留原则

法律保留原则是指涉及公民基本权利的事项必须要有全国人大及其常委会来行使立法权。虽然立法机构在何种情况下能对公民的基本权利加以限制我国《宪法》并未有明文规定。但《立法法》规定，有关“犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项”只能制定法律，而不能通过法律以外的规范文件规定。对于社会经济类基本权利的法律限制，我国的约束机制更加宽松，不仅是立法机关，甚至中央和地方的行政机关也可以加以限制。②

尽管如此，交通运输部出台的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》属于部门规章，其要求网约车司机取得《网络预约出租汽车运输证》、《网络预约出租汽车驾驶员证》，并对车辆等条件设定一些列准入条件的规定，严重限制了公民的职业自由。而《行政许可法》规定，法律、行政法规、国务院决定、地方性法规和省级政府规章都可以设定行政许可，部门规章显然不在此列。甚至一些地方的网约车管理办法，以《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》为例，是以规范性文件的形式颁布，缺乏坚实的法律基础，严重了违背了法律保留原则。

(二)违背了平等保护原则

新政的出台，使得“本市户籍”和“本地车牌”成为争议的焦点，以北上广深地区为例，网约车驾驶员要想取得《网络预约出租汽车运输证》、《网络预约出租汽车驾驶员证》均要求为本市户籍并且车辆需为本地车牌。如此规定违背了平等保护原则，理由有二：一是此类规定属于不合理的“差别对待”；二是人为造成了外地车辆司机与本地车辆司机之间的不平等待遇，容易形成地域歧视和就业歧视。

1.“本市户籍”和“本地车牌”属于不合理的“差别对待”

平等保护原则并不反对立法差异，而是要将这种差异控制在一个合理的范围之内。虽然平等是一个充满价值判断的概念，但在宪法实践中，运用具体的宪法分析法，完全可以将平等权细化为一种可具体操作的判断标准。下面笔者尝试用“事物本质分析法”对网约车行业的户籍和车牌制度进行宪法学检验。

事务本质分析法，是指法律措施所造成的的差异必须符合事物的本质特征，否则，就存在违宪的嫌疑。网约车是一种具备个体化运营特点的行业，提供网约车服务只需要一辆车、一个司机并在互联网平台注册即可。而“本市户籍”和“本地车牌”的要求，就事务的本质来看，与提供网约车服务没有必然的联系，新政此种规定，有违事物本质属性，违背了平等保护原则。

2.人为造成了外地车辆司机与本地车辆司机之间的不平等待遇，形成地域歧视和就业歧视

“本市户籍”和“本地车牌”造成了外地司机与本地司机之间的不平等。以上海市为例，据统计，滴滴公司在上海的41万名司机中，仅有不到3%拥有上海市户口，可以在新政生效后继续使用平台接单。而剩下的司机滴滴公司将会清退，并且给出两种选择：签约购买或租用一辆符合新规的汽车。至于价格上，购买一辆拥有上海牌照的新车需要20多万，而汽车租赁费用约6000元/月。按照这样推算，本地网约车的运营成本只有外地网约车运营成本的40%甚至更低。如此可见，本地网约车是“低成本高收益”，而外地网约车则是“高成本低收益”。在成本收益的极大反差下，对于同等的收益，外地网约车司机却要付出比本地网约车司机多几倍的努力。

其次，在新政未出台之前，私家车主只要符合互联网平台公司的注册标准即可注册成为一名网约车司机。而新政出台之后，“本市户籍”和“本地车牌”成为了一项严格的限制条件。在北京和上海，外地网约车司机占到了95%以上，而只有相当少数的本地人愿意从事网约车工作。同时，以后网约车司机都要持《网络预约出租汽车驾驶员证》上岗，并且合格的都是本地户籍，这使得本地网约车司机意识到自己的地位越来越高，越来越有底气只接加价订单，“打车难”开始慢慢重回市场。

由此可见，本地司机与非本地司机之间存在严重的不平等现象，虽然他们的工作技术含量一样，劳动强度相同。但他们之间的收入、地位却相差悬殊。可以认为，正是户籍、车牌政策人为地扩大了公民之间的差距，侵犯了公民的平等权。

四、网约车新政的合宪性控制

综上所述，我国现行的网约车新政存在严重的宪法问题，对此，我们应以保障公民基本权利、构建和谐社会为目的，对新政进行合宪性控制和完善。

(一)提升法律层级，完善相关立法

对于网约车领域，我国目前还未出台一部法律、行政法规，严重违背了“法律保留原则”。现行法律规范还是停留在规章、规范性文件层面，这对于保障公民基本权利极为不利。因为，在我国现行立法体制之下，行政规章的制定程序不尽完善，缺乏应有的民主性、公开性，难以抵御利益集团的压力。为此，我国应及时出台相应的法律，通过中央层面的立法，可以将网约车纳入统一的行政许可规制，并与传统出租车合并监管，实施差异化管理，并对公民个人所享有的权利，特别是救济权利进行详尽、合理的规定。

(二)放宽准入条件，制定合理标准

首先，政府要改变严格的户籍和车牌制度，允许外地户籍的司机从事网约车服务，至于车牌问题，则可以视当地具体市场情况和交通道路情况而定。政府规定户籍和车牌制度，主要目的就是为了便于网约车的管理、缓解城市交通道路压力以及安全性考量。如前文所述，网约车最大的特点就是提供点对点的非迅游式预约服务，基于该特点，网约车对道路资源的占用大大减少，同时网约车空驶率相较于传统巡游式出租车有了明显下降。并且，基于市场自身的供需调节，道路上行驶的网约车数量也会随着需求量而相应变化。而对于管理方面，政府可以和网约车平台进行合作监管，利用互联网实现信息的全纪录，这样既方便管理也利于简政放权。针对安全性问题，传统原因可能是外地司机对城市道路的不熟悉以及出现问题之后司机相关信息查找困难等因素。但是，基于移动互联网、GPS、大数据等信息技术的发展，加之汽车的普及和车辆安全性、易驾性的不断提高，外地司机和本地司机在运营服务上并没有本质的区别，准入条件不应该实行差别对待。

其次，网约车服务之所以具有相当大的灵活性和机动性，其主要原因在于非运营车辆和非专职司机的加入。如果一律禁止非运营车辆和非专职司机从事网约车服务，或者强制要求他们都转变为运营车辆和专职司机，那么网约车的优势就不复存在。这无疑有损于公众的出行效率。因此，笔者认为，对网约车的监管应该实行专职网约车和兼职网约车区分监管，对非运营车辆的网络预约服务有条件、有限度的开放，实行合理差异。

【注释】

①王静.中国网约车的监管困境及解决[J].行政法学研究，2016(2)：52.

②王军.出租汽车经营行政许可之合宪性分析.行政法学研究，2016,2:40.

[1]修青华.行政许可规制的转变与创新[J].法大研究生，2016(1)：59.

[2]傅蔚冈.“互联网+”与政府规制策略选择[J].中国法律评论，2015(2)：50.

[3]王静.中国网约车的监管困境及解决[J].行政法学研究，2016(2)：52.

[4]王军.出租汽车经营行政许可之合宪性分析[J].行政法学研究,2016(2)：36.

[5]欧爱民.宪法实践的技术方案研究一以违宪审查为视角[M].北京：法律出版社，2008