生态保护与精准脱贫双赢策略研究——以宁德市为例

2017-04-15陈若芳李碧珍

福州党校学报 2017年2期

林倩陈若芳李碧珍

林倩陈若芳李碧珍

（福建师范大学经济学院，福建福州 350007）

精准扶贫精准脱贫的宁德扶贫开发模式虽已取得一定的成绩，但随着精准扶贫精准脱贫进入攻坚阶段，宁德精准扶贫精准脱贫仍然存在着部分干部群众认识不到位、农民生态科技素质低、普惠金融受益面不广、精准扶贫建档立卡贫困户受益面有限等问题较为突出。新常态下，宁德应传承“滴水穿石”的闽东精神，推进生态文明建设与精准脱贫有机结合，引导贫困人口实现绿色转产转业、创新推动金融教育富民扶贫工程、继续深化山海扶贫协作、大力培育新型农业经营主体，加快实践探索，建设先行示范、实现绿色发展精准脱贫的“宁德样板”“福建典范”。

宁德模式；生态保护；精准脱贫；绿色发展

宁德拥有多个国家和省级重点生态功能区，又是革命老区、少数民族地区、边远山区、海岛地区，由于历史、地理和海防前线等方面的原因，经济起步晚、发展滞后，曾是全国18个集中连片贫困区之一。习近平总书记在宁德工作期间，身体力行，矢志探索，提出了闽东地区弱鸟先飞，至贫先富、摆脱贫困的工作思路，总结提炼了弱鸟先飞、念好“山海田经”、因地制宜发展经济[1]等扶贫工作经验，全力推进闽东地区摆脱贫困。2015年1月，习近平总书记又作出重要批示，勉励宁德赤溪畲族村干部群众要加大扶持力度，顽强拼搏，确保各族群众如期实现全面小康。2015年12月，汪洋副总理在出席东部地区扶贫工作座谈会上，盛誉“福建宁德模式”是我国东部地区精准扶贫、精准脱贫的成功实践，是我国特色扶贫开发道路的典范。[2]

一、生态保护与精准脱贫双赢战略的思想源泉

（一）精神脱贫是精准扶贫思想的战略重点

习近平总书记在宁德工作期间提出了贫困地区要加快发展，才能摆脱贫困的“弱鸟先飞”理念，“滴水穿石”的闽东精神等一系列扶贫开发思想、观点和方法。从当时的背景来看，“摆脱贫困”准确把握了闽东当年经济社会内因与外因两者的辩证关系，树立“弱鸟先飞”进取意识，增强脱贫致富的坚定信心，集中体现了习近平同志在宁德工作期间推进闽东地区“加快发展、摆脱贫困”的实践探索和理论创新。

（二）精准化理念是精准扶贫思想的核心要义

传统扶贫模式重在“扶”字，主要是通过政府的生活救济、财政补贴等方式进行帮扶，以解决贫困群众的贫困问题。在这种模式中，政府对扶贫工作干预过多，而且在环境资源保护、贫困人群识别、扶贫开发政策制定上，由于缺乏精细化工作理念，难以增强贫困群众自主脱贫致富能力，无法从根本上消除贫困。习近平总书记在宁德工作期间就提出“今后闽东的发展，不但需要艰苦奋斗的精神，更需要寻找适合闽东经济发展的道路，其指导思想我把它归结为‘因地制宜、分类指导、量力而行、尽力而为、注重效益’。”[3]习近平同志在宁德扶贫攻坚的成功实践，为新时期扶贫开发战略思想的孕育形成奠定了坚实的基础。

（三）环境保护与经济建设协调发展理念

习近平同志在宁德工作期间，十分注重环境保护与经济建设协调发展。他认为，优良的生态资源是宁德最大的财富、最大的优势，做好宁德的扶贫开发不仅要注重效益，更要注重质量，努力实现闽东经济、社会、生态三种效益高度统一。习近平同志强调，发展林业是闽东脱贫致富的主要途径。他提出，林业是闽东财政收入的重要来源之一，森林是水库、钱库和粮库，对于脱贫致富更具有特殊意义，应把林业作为社会经济发展的重大战略措施和脱贫致富的大事来抓，因地制宜，制定振兴林业发展战略，抓好完善林业责任制和林业经营机制，极大地推动了生态建设与经济社会建设协调发展。

（四）两山理论

2005年8月，习近平同志在浙江余村考察座谈会上就指出：“我们过去讲，既要绿水青山，又要金山银山。其实，绿水青山就是金山银山。”首次提出了“绿水青山就是金山银山”的生态建设思想，这一科学论断阐明了贫困地区实现“绿”“富”“美”的有效路径，丰富发展了生态环境保护与发展生产力之间的辩证关系。2015年3月，《关于加快推进生态文明建设的意见》中，“坚持绿水青山就是金山银山”的理念正式写进中央文件。这一重要指导思想，对宁德市牢固树立和坚持绿色发展理念，打造天蓝山青水净的美丽老区，努力实现经济建设与生态文明建设协同推进具有重要的实践指导意义。

二、宁德市推进生态保护与精准脱贫双赢的主要举措

（一）把生态优势转化为发展优势，生态产业扶贫

摆脱贫困，必须积极推进“一乡一业、一村一品”“一户一策”的脱贫攻坚策略，探讨出一条贫困地区因地制宜发展经济的路子，着实把生态产业发展成为带动群众增产增收的助推器。一是立足好闽东生态、土地资源优势，加快推动特色水产、茶叶、水果等优势产业发展，着力培育茶叶、食用菌、水产三大主导产业。截至2015年，宁德拥有地理标志证明商标总数60件，涉及34个农产品品类、31家“地标”协会，其中古田银耳、福安茶叶(坦洋功夫)、福鼎白茶等8件农产品地理标识成为中国的驰名商标。地理标志证明商标惠及人口300万，占全市总人口的86%。[4]同时，坚持以工业化理念推进现代农业发展，先后建成11个千亩高优农业示范园、76个现代山地农业开发示范基地、414家市级以上农业产业化龙头企业、5243个农民专业合作社，受益面覆盖全市80%以上建制村，[5]真正使“富在农上”成为贫困群众实实在在的利益。二是以绿色生态为支点，大力发展农家乐、渔家乐、林家乐等休闲旅游项目，积极探索“生态+”农业、“生态+”旅游业发展新模式，逐步走出一条“山绿、村美、人富裕”的发展道路。二是大力发展绿色工业。从目前来看，宁德每个贫困县都已建成1个以上工业园区（集中区），累计带动农民工转移就业30多万人，其中贫困户劳动力超过3万人。

（二）加强基础设施建设，为精准扶贫“铺路”

多年来，宁德市坚持把扶贫与生态、开发与保护结合起来，努力实现“百姓富、生态美”有机统一。一是推动“脏乱差旧村”向“生态宜居村”转变。在上世纪80年代全面开展环境“人畜混居”“脏乱差旧”治理的基础上，90年代，又把农村环境整治与争创小康活动结合起来，实施了“五通”“五改”“五化”工程，先后完成1680多个贫困村环境整治。近年来，还大力推进“绿色村庄”“森林县城”“生态市”创建，累计完成61.7万亩水土流失综合治理，创建市级以上生态村1765个、国家级生态乡镇68个、省级生态县7个。二是推动“边远偏僻村”向“交通便捷村”转变。坚持把改善交通作为扶贫开发的“先行工程”。全市农村公路里程由1988年的1702.68公里增加到2014年的9492.76公里；9个县全部实现“县县通高速”，124个乡镇、2135个建制村全部完成公路路面硬化，其中贫困村1056个。曾经“地僻人难行”的寿宁县下党乡，如今也有柏油路直达，2014年全乡农民人均可支配收入8275元，是1988年建乡之初的近45倍。三是推动“自然资源村”向“旅游致富村”转变。坚持把依靠旅游产业带动村民致富作为贫困乡村脱贫的重要路径，因地制宜打造民俗文化、休闲度假、农家体验等多样化乡村旅游类型，全市有232个贫困村开发了乡村旅游。坚持旅游扶贫与美丽乡村建设相结合。2014年，全市乡村旅游接待游客近470万人次、旅游收入33亿元，带动农村群众就业增收20多万人。

（三）精准施策，拓展精准脱贫渠道

在破解贫困地区、贫困群众生产生活中的困难方面，须坚持问题导向、精准施策，其主要做法有：一是在福建省率先实施“造福工程”搬迁。采取政府补助、信贷支持、群众自筹、社会帮扶“几个一点”的办法筹措资金；对照灾后重建标准统一规划、优先供地、加快审批、减免税费；通过就地创业、园区就业、转产转业，确保搬迁对象有业可就，做到搬得出、稳得住、安得下、富得起。二是建立县乡村三级联动的小额信贷促进会，大力推广“政府担保、银行放贷”的扶贫小额贷款推介担保机制；创新引进中国扶贫基金会“农户自立小额信贷扶贫”项目，为贫困户量身定制信贷服务，实行“无担保”“分期还”，工作成效在全国131个项目区中位居前列；创新开展以“民富中心”建设为核心的农村金融创新试点工作，积极落实扶贫贴息贷款、农村互助资金、“巾帼扶贫”和计生小额贷款项目，每年累计为贫困村、贫困户解决贷款3亿元以上。三是坚持社会保障兜底，将3.35万完全或部分丧失劳动能力的贫困人口全部纳入低保范围，低保标准从2004年每人1000元提高到2015年的2300元。农村医保、大病统筹实现全覆盖，新型农村合作医疗参合率达99.9%。

（四）积极推进山海协作发展，对口扶贫缩小差距

一是大力推进区域协作发展。据我们调查，宁德市已连续28年与福州、莆田、三明、南平等地区开展闽东北五地市经济协作，连续16年与福州的长乐、福清、晋安、仓山等市（区）开展山海协作。其中，习近平同志任福州市委书记期间牵头推进的榕屏化工厂，2014年产值达5.67亿元，成为亚洲最大的氯酸钾生产企业之一。二是为推进山区县与沿海地区互促共进，积极推进“大手牵小手、携手奔小康”的对口帮扶活动，由蕉城、福安等4个沿海市（区）分别对口帮扶屏南、周宁等4个山区贫困县，20个发达乡镇与20个贫困乡镇结对，支持对口联系山区县发展。[6]

三、宁德市生态保护与精准脱贫实践中存在的主要问题

（一）部分干部群众认识不到位

治理贫困离不开领导高度重视和群众的广泛参与。生态友好型产业大多属于产业周期较长、见效较慢且有一定风险的项目，部分干部群众怕担风险、害怕失败，因而不愿在发展特色产业上动脑筋、想办法、谋出路、图发展。有的领导干部为了让扶贫工作少走弯路、早见成效，更乐意把投入与精力放在硬件设施建设等方面。由于群众的认识与参与程度不同，导致产业扶贫工作在不同乡镇、村组、农户，推进的速度与成效也大不相同。有的地方茶叶、中药材、特色水果蔬菜、山地鸡等特色产业发展得如火如荼，已成为当地农民收入的主要来源，为当地农民脱贫致富作出了重要贡献，但仍有少部分的贫困山区却仍然束缚在传统农业的圈子内，还没有找到一个优势突出的、非常明确的主导产业，农民脱贫一直没有好的路子。

（二）贫困群众脱贫致富的内在动力不足

贫困群众脱贫思想观念落后是贫困的根源之一，也是生态友好型精准扶贫的主要障碍。从调查情况看，部分贫困群众仍然存在着“穷自在”的心理和“等靠要”的依赖思想。问卷调查结果显示，47.8%的受访贫困群众希望政府能提供直接的资金扶持， 10.1%的受访者希望政府帮忙解决生活困难，而希望政府提供技术和就业机会这一类“造血”型帮扶措施的农户占比小，分别仅占18.8%和15.9%。这表明仍有相当一部分农民的脱贫观念还处于完全依赖政府的阶段。生态友好型产业扶贫离不开群众的广泛参与，但部分村民主动融入建设生态扶贫产业的积极性不高、主动性不强、参与性不够，导致生态友好型精准扶贫工作内生动力不足，使生态扶贫产业的引进和有效发挥受到极大限制，扶贫工作中“输血工程”变为“造血工程”的难度加大。

（三）农民生态科技素质低

农民是生态产业发展的主体，农民的科技文化素质直接决定着产业发展的水平与效益。从我们入户调查数据来看，在67.6%的受访贫困家庭中，有文化、有能力的青壮年劳动力都已外出打工，贫困农村务农劳动力短缺、老龄化问题较为严重。随着青壮年劳动力的外移，本地的生态扶贫工作缺少必要的劳动力支撑，致使特色产业发展缺乏后劲，给特色生态农业扶贫工作带来很大难度。同时，由于生态产品、绿色产品的生产销售技术培训开展尚未适应农民的生产需求和市场的消费需求，农民对技术培训认可度不高。在问卷调查中，仅有31%的受访者参加政府相关部门开展的精准扶贫技能培训。这不仅暴露出政府与村民间存在信息不对称的问题，更暴露出政府相关部门对精准扶贫技能培训效果不显著，影响力不广，并未真正落实到农民生产技术需求的弊病。

（四）普惠金融受益面不广

从调查情况看，普惠金融的覆盖面还比较小，解决农村、农业、农民“贷款难”的政策效果并不明显。问卷调查结果显示，在贷款简易程度的调查中，仅有11.8%的受访者认为能比较容易的从信用社中贷款，而认为在银行和信用社贷款难或者很难的则高达66.2%。当前普惠金融在农村的推行主要面临以下两个困难。一是贷款难度大、手续较为复杂。在贷款难原因的调查中，约有40%的受访者表示贷款手续复杂，部分村民认为自己文化程度偏低，不知如何申请贷款并无法完成书面申请信用社贷款等相关要求。二是农民没有合适的抵押品和保证。调查结果显示，有27%的村民认为农村贷款难在没有合适的抵押品，而23%的村民表示缺乏合适的保证使农村金融贷款难度增加。由于普惠金融受益面不广，农民生产性贷款困难并未得到较好的解决，农民的产业需求无法得到满足，造血能力无法得到进一步的提高，不利于生态型精准扶贫的有效进行。

（五）精准扶贫建档立卡贫困户受益面有限

生态特色产业大多是以高投入、高产出、低资源消耗为主要特征的产业，资金投入较大，而且见收需要时间较长、市场风险相对较大。但在寿宁、周宁等扶贫开发重点县，作为生态产业扶贫主体的政府、农民，能够投入到生态产业中的资金都非常有限，加之一般建档立卡贫困户资金缺乏，无法投入大量的资金发展特色产业(在我们的调研中有近半的村民希望政府能够提供资金支持）。如此，部分干部群众对生态友好型精准扶贫持谨慎、观望态度，生态产业扶贫完全依赖政府扶持、政策支持、项目拉动。加之生态友好型产业项目扶持的大多是具有一定规模化发展的对象，贫困户无能力做到，扶持到户的机率较小。大多数建档立卡贫困户只有在普惠项目中受益，如农资综合补贴、粮种补贴等政策性普惠项目中受益一点。

四、先行示范，打造绿色减贫先行示范区的建议

生态保护与精准脱贫工作有着极大的关联性和契合性。生态保护主要是以可持续发展观作为发展方向，着力解决人与自然之间的矛盾冲突。[7]精准脱贫解决则着力解决贫困地区、贫困人口的发展问题，是可持续发展观对国家经济社会发展的内在要求。因此，推进生态保护与精准脱贫有机结合，推动贫困地区走出一条生态环境保护与经济发展双赢之路，实现环境美居民富。

（一）推进生态文明建设与精准脱贫有机结合

1．传承“滴水穿石”的闽东精神。一以贯之地传承习近平同志大力倡导的“滴水穿石”的闽东精神，坚决破除“安贫乐道”“穷自在”“等靠要”的落后思想，坚持“扶贫先扶志”“输血更造血”，充分调动贫困对象的积极性、主动性和创造性，使政府的主推力量、区直部门的帮扶力量、贫困对象的主动力量拧成一股绳，合力高效攻坚。

2．建立绿色发展与精准脱贫领导责任机制，严格执行绿色发展与精准脱贫“一把手”负责制，落实市领导包县、县领导包乡、乡领导包村、村干部包户、下派第一书记包重点村、社会力量包重点户的挂钩帮扶制度，合力攻坚，先行示范，积极打造“绿色发展，精准脱贫先行试验区。

3．把“绿色+”理念贯穿精准脱贫各个方面，注重大生态与大扶贫相结合，通过易地搬迁、绿色产业、生态补偿促进脱贫，既让宁德绿起来，又让群众富起来。

4．完善财政扶持机制，坚持政府投入的主体和主导作用，市本级财政预算支出向绿色发展精准脱贫倾斜，确保绿色发展扶贫开发投入力度与打赢脱贫攻坚战要求相匹配。

（二）引导贫困人口实现绿色转产转业

1．探索特色产业精准脱贫新模式。把“生态保护+产业发展”作为扶贫的新模式和新方向，大力实施“产业建设生态化”扶贫工程，引导贫困群众依托当地优势资源发展“绿色产业”，不断加快推进林业发展步伐，[8]积极发展林下经济，大力发展农业生态观光游、农工农事体验游，引导贫困人口有序转产转业；加大对油茶、药材等特色林业产业帮扶力度，带动产业结构调整和优化升级，推动贫困户增收脱贫，确保贫困地区真正脱贫。

2．积极探索生态移民试点工作。顺应农民进城落户的需求，着力推进“整村搬迁、集镇安置”示范点、“科学扶贫精准扶贫示范社”等典型培育创建，推进生态移民功能区建设。同时，选树一批产业兴村、创业脱贫的示范典型，鼓励贫困户进行土地集中流转，将流转出来的土地用于生态建设，减轻重点生态区域的生态压力。

3．加快推进生态保护补偿改革。把生态保护补偿资金，国家、省市重大生态工程项目和资金，按照精准扶贫、精准脱贫的要求向贫困地区倾斜，向建档立卡贫困人口倾斜，确实解决贫困地区生态工程建设资金不足、贫困人口因保护生态环境收入不高问题，确保这些贫困地区生态屏障功能稳定住。积极探索重要生态功能区用生态效益资金为贫困户缴纳养老保险试点，提高贫困人口社会保障水平。

（三）继续深化山海扶贫协作

1．继续深化沿海联系山区的“大手牵小手”对口帮扶机制，蕉城、福安、福鼎、东侨等沿海县应统筹新增财力，分别对口帮扶屏南、周宁、寿宁、柘荣等山区县，支持民生工程、基础设施和生态环境建设。

2．推动沿海与山区共建产业园，建立产业联动发展机制，积极引导和支持中心城市和沿海县冶金新材料、电机电器等龙头企业（集团）进一步延伸产业链，向周边县份辐射布局。同时，应积极推动沿海与山区旅游资源、文化资源、自然资源的整合协作，促进沿海与山区在产业发展上优势互补，联动互动，共同发展。

（四）创新推动金融教育富民扶贫工程

1．扩展农村普惠金融服务受益面。用好用足中央和省里生态文明试验区建设和扶贫扶持政策，联系实际、跟进措施、配套政策，捆绑资金、整合资源、统筹力量，切实发挥好扶贫政策1＋1＞2的叠加效应，解决好扶贫资源到村到户到人的“最后一公里”问题。

2．加快“小额信贷”服务机构布点建设。加快推进“小额信贷促进会”在屏南、古田、寿宁、柘荣四个省级扶贫重点县布点，进而完成对全市所有县（市、区）、乡镇的布点工作。同时，要积极探索多渠道筹资模式。如地方政府与金融机构扶贫相合作、专业性的民间组织参与扶贫到户工作，扩大筹资范围，并以法律的形式加以规范和制约。

3．全面推进贫困人口信用体系建设。以贫困低收入群体建档立卡系统为基础，充分发挥扶贫工作队、村两委、村级金融协理员的作用，对贫困群众的发展能力、家庭资产和脱贫项目前景进行深入摸底，建立起完善的农户信用体系信息平台，为涉农金融部门提供授贷依据。

4．积极实施教育扶贫。一是要科学布局各类教育平台，增加贫困乡村教育投入，改善办学条件。二是要加大乡村教育队伍建设力度，提高边远贫困村教师工资、职称等待遇，推行沿海县选派骨干教师支教对口联系的山区县。三是要加大对贫困家庭学生的救助力度，阻断贫困代际传递。

（五）大力培育新型农业经营主体

1．积极探索“合作社+农户（贫困户）”、“公司+基地+农户（贫困户）”、能人带农户（贫困户）等形式，引导鼓励企业、致富能人根据需要吸纳或租赁贫困户的部分果园、鱼塘、山林、土地等生产资源作价参股，经营业主返聘贫困户家中劳动力从事管理和生产，逐步形成“合作社+基地+贫困户”的扶贫脱贫模式。

2．鼓励引导种植业、养殖业和手工业发展，充分利用新型农业职业农民培训，加强对村民进行相应的技术培训，重点指导、帮扶贫困户成员，促进农民脱贫增收。

3．积极配合相关部门指导新型经营主体品牌建设，产品质量追溯，互联网+营销创新，增加合作社，使新型农业经营主体成为贫困户增收的“助力器”。

[1] 习近平.摆脱贫困[M].福州:福建人民出版社.1992:7.

[2] 汪洋.“宁德模式”是中国特色扶贫典范[N].东南快报,2015-12-08.

[3] 习近平.正确处理闽东经济发展的六个关系[J].福建论坛:社科教育版,1989(5).

[4] “地标”扶贫宁德有招地理标志证明商标惠及300万人[N].福建日报,2016-08-12.

[5] 张文奎.宁德产业扶贫生动力取财山海奔小康[EB/OL].2016-03-31.http//www.ndwww.cn/xw/ndxw/2016/0331/1501.

[6] 郑舒.山海协作结硕果对口帮扶缩差距[N].闽东日报,2016-05-11.