习近平总书记在福州工作期间推进行政审批制度改革研究

肖文桂



习近平总书记在福州工作期间推进行政审批制度改革研究

肖文桂

（中共福州市委党校 福建 福州 350014）

习近平总书记1990年至1996年在福州工作期间，大力推进福州市行政审批制度改革，健全了有关对外开放的地方法规，制定一系列地方权限范围内的优惠政策，初步形成“依法办事”“照章办事”的规范化局面。学习总结习近平总书记在福州工作期间推进行政审批制度改革的理念和举措，对推动福州经济社会发展再上新台阶具有重要意义和启示作用。

习近平；福州；行政审批制度改革

一、习近平总书记在福州工作期间推进行政审批制度改革的理念

（一）由无限政府转向有限政府

早在1990年代初，习近平总书记就开始思考福州市行政审批制度改革问题。1992年3月6日，习近平总书记在全市领导干部大会上的讲话中指出，“我们不仅要敢为天下先，而且由于我们的位置和责任，也完全必须为天下先。要抓住机遇，发展自己，争取我市经济建设搞得更快一些。”在大力发展社会主义市场经济的过程中，唯有加快政府职能转变、推进行政审批制度改革，使政府成为“有限政府”，才能“尽可能搞得快一点、好一点，力争我市 90年代经济每隔几年就上一个新台阶，来一个飞跃。”建设“有限政府”的关键是做到有所为有所不为，这就要求进一步推进福州市行政审批制度改革。

（二）由管理转向治理

按政治学的说法，现代政府行为呈现管理行为越来越少、治理行为越来越多的趋势。习近平总书记在1991年12月14日市委务虚会上指出，“怎样搞好科学决策和民主决策? 如何避免决策失误，工作中少走弯路？这是摆在我们面前的一个重要问题，也是一个怎么对待群众的问题，是马克思主义世界观的问题。事实证明，正确的决策，必须从群众中来，从实践中来，从深入群众，深入实际的调查研究中来。”在习近平总书记的倡议和指导下，福州市委市政府就行政审批制度改革问计于外商与群众，每年在全市范围开展百人论证、千人调研、万人问卷等活动，把推进行政审批制度改革化作群众自觉的实践。

（三）由规制政府转向服务政府

规制政府与服务政府是两种不同的行政理念，其区别在于是官本位还是民本位。服务政府是核心、是主导、是根本。当时福州市行政审批制度改革的难点在于，如何使政府从单纯的“管理者”，转变为市场经济背景下的“服务者”。习近平总书记指出，“要以对党对人民高度负责的精神，结合实际情况，一项一项、不折不扣地抓好具体落实，不能层层照转，不能敷衍应付，不能见难而退，不能轻易把矛盾上交。”政府必须以“服务式”的管理代替以往“行政式”的管理。习近平总书记强调，社会化服务体系、社会保障体系和融资体系是政府必须要重点加快建立的三大服务体系。[1]

（四）由垄断转向竞争

在计划经济背景下，“政府以指令、指示、命令、强制等手段，从时间和空间两个维度严格规定企业和一切社会组织乃至公民个人的行动路线及其行为倾向。”[2]习近平总书记强调，“改革开放是一项长期、艰苦、复杂的事业，在其发展进程中，许多问题要从长计议，慎于决策。”习近平总书记认为，随着我国由计划经济向市场经济过渡，政府不是退出、不作为，而是政府和市场需要各就其位，行政理念要由垄断转向竞争，在市场的要素配置过程中，不仅要通过市场，同时要更好地发挥政府作用。[3]

二、习近平总书记在福州工作期间推进行政审批制度改革的举措

当时福州跟全国大多数地方一样，在行政审批方面面临审批项目多、审批环节多、审批时限长、审批材料繁杂、审批流程繁琐等问题。习近平总书记认为，“我们要办的事很多，要为改革开放提供一个良好的软环境，这就需要提倡一种满负荷的精神，反对拖拉扯皮和人浮于事，提高办事效率，做到今日事今日毕。”[4]1991年2月20日，习近平总书记在福州市委工作会议上提出，“要大力提倡‘马上就办’的工作精神，讲究工作实效，提高办事效率，使少讲空话、狠抓落实在全市进一步形成风气，形成习惯，形成规矩，努力实现我们的奋斗目标”。这是习近平总书记第一次提出“马上就办”精神。习近平总书记在福州工作期间围绕“马上就办”，在充分调查研究的基础上，在行政审批制度改革方面推出了一系列地方权限范围内的政策措施。

（一）推行、完善“一幢楼办公”、建立“一条龙”服务制度

1990年，在习近平总书记倡导下，在福州实行了投资项目审批的“一幢楼办公”、建立“一条龙”服务制度。“一幢楼办公”，这是全国最早的行政服务中心雏形，也是福州市行政服务中心的源头，全部审批手续不用出楼即可办成。当时福州经济技术开发区的工作人员仅用两天时间就为在马尾开办金刚石加工企业的韩国客商办好了全部办厂手续，受到了外商的积极评价和肯定。

（二）为投资者建立专门的服务机构

1991年2月23日，习近平总书记在一次办公会上指出：“要抓住那些急需解决而又有能力解决的事进行研究，本着‘马上就办’精神，组织实施，狠抓落实”，并要求“各有关部门要经常深入开发区，帮助开发区及投资者排忧解难”。由此，“外商投资服务中心”“台胞投资贸易服务中心”“外商投资咨询服务公司”等为投资者服务的专门机构相继建立，并在全省率先推出“代办制”改革。

（三）推行“先证后照”制度，进行“审批制”改为“登记制”的试点改革（保税区）

1991年，习近平总书记亲自指导编写了《福州办事指南》和《福州市民办事指南》。在此基础上，推行“先证后照”制度，进行“审批制”改为“登记制”的试点改革（保税区），这不仅方便了外商投资，而且也方便了福州市民生产生活，受到外商和群众的欢迎。习近平总书记说，“‘马上就办’不光是对工作效率的要求，也是激烈的市场竞争中，要求人们审慎地做出最快反应，每个人都有这种敏感，福州的事业才会保持年轻。”

（四）建立重大项目领导跟踪服务责任制

1992年5月，习近平总书记在中共福州市委六届五次全体会议上的讲话中指出，“去年我们提倡‘马上就办’，取得很好效果。我想今年除了这四个字外，还要再加四个字，就是‘真抓实干’。有了‘马上就办’和‘真抓实干’，我们工作就一定会搞得更好。”并强调“对于中央的大政方针和关系到群众冷暖安危的急事、要事，要本着急事急办、特事特办的精神，紧紧扭住不放，一抓到底，真正干好，取信于民。各级人大要充分发挥社会各阶层、各方面联系广泛的优势，加强对各项工作落实过程的督促检查，使之完成得更好更快。”[5]

根据习近平总书记的指示和要求，福州市依据国家有关法律和法规，在充分调查研究的基础上，健全了有关对外开放的地方法规，制定了一系列地方权限范围内的优惠政策，初步形成了“依法办事”“照章办事”的规范化局面。同时，广泛开展“为发展外向型经济优质服务”的教育活动，强化了领导的“服务意识”。

三、习近平总书记在福州工作期间推进行政审批制度改革的启示

（一）强化领导，落实责任，形成改革共识

“强化领导，落实责任，形成改革共识”，这是推进行政审批制度改革的组织、思想和责任保证。在福州工作期间，习近平总书记非常强调强化领导，落实责任，形成改革共识，在多次讲话中，习近平总书记一直强调，“要始终保持共产党人的高尚情怀和政治本色，正确看待个人的进退得失，正确对待金钱名利。唯有这样，才能做到‘心底无私天地宽’，‘岂因祸福避趋之’”。在习近平总书记的倡导下，福州市建立了重大项目领导跟踪服务责任制、定期接访、领导现场办公等制度。

当前，福州市正处在全面推进行政审批制度改革、着力构建政务服务新格局的关键时刻，各级政府应重视加强组织领导，积极从思想、组织、责任等方面，为推进改革提供强有力保障。一是重在认识先行。明确把全面深化行政审批制度改革列入市委、市政府的工作重点，与经济社会发展同研究、同部署、同推进，把“行政审批规范程度”列入年度绩效考核内容，明确改革思路和方法步骤，制定下发《福州市全面深化行政审批制度改革实施方案》和《福州市重大项目模拟审批实施办法（试行）》等一系列文件，形成改革共识。二是重在领导表率。调整充实市、县（区）改革领导机构，积极推进行政审批规范化、服务标准化改革，通过召开现场会和举办培训班，以点带面，全面深化行政审批制度改革工作。市主要领导带队深入开展“下基层现场办公”，实地督导重大项目和简政放权落实情况，有力推动行政审批提速提效。三是重在责任落实。明确编办部门为行政审批制度改革牵头单位，统一审改工作机构，配齐配强人员力量，加强日常管理与协调。

（二）围绕简政，突出放权，精简审批事项

“围绕简政，突出放权，精简审批事项”，这是推进行政审批制度改革的重要内容。在福州工作期间，习近平总书记多次强调，只有“围绕简政，突出放权，精简审批事项”，才能真正方便外商投资和群众生产生活。20多年来，福州市历届市委、市政府大力传承弘扬习近平总书记在福州工作期间倡导的“一幢楼办公、一站式服务”等行政理念，不断探索推进福州市简政放权改革，坚持把简政放权作为政府自身改革的突破口，把减少和下放审批事项作为“当头炮”，念好“减、简、放、优”四字决，全面清理规范行政审批事项和公共服务事项，进一步厘清政府、市场和社会之间的关系，更多的释放市场主体活力。坚持能减则减、坚持能简则简、坚持能放则放、坚持能优则优。进一步创新行政审批服务方式，积极推行重大项目模拟审批等新举措、新办法，不断提升审批服务效率。

（三）压缩存量，减少前置，提高审批效率

“压缩存量，减少前置，提速审批效率”，这是推进行政审批制度改革的主要目标。在福州工作期间，习近平总书记特别注重“压缩存量，减少前置，提速审批效率”。在清理规范行政审批事项的同时，要不断在行政审批的“规范”和“效率”之间寻找最佳平衡点，按照“宽进严管、依法行政”的要求，以清理审批前置条件、解决行政审批权异化为重点，对市级行政审批项目和公共服务事项进行内部优化和再造。

（四）创新举措，便民利民，优化审批服务

“创新举措，便民利民，优化审批服务”这是推进行政审批制度改革的价值所在。在福州工作期间，习近平总书记多次强调要不断“创新举措，便民利民，优化审批服务”，并着力推行、完善“外经一幢楼办公”、建立“一条龙”服务制度。习近平指出，“人民群众是最实在的，他们不但要听你说得如何，更要看你做得如何。不光要听‘唱功’，而且要看‘做功’。”[6]福州市各级政府要立足自身实际，大胆改革创新，从体制机制入手，着力健全基本公共服务体系，进一步提升服务质量和水平。一要优化职能配置。自福州市行政服务中心实行“三集中、两到位”措施以来，已经实现了行政许可和公共服务事项除涉及国家安全及秘密外100%入驻中心、审批服务事项100%授权到位和审批服务事项100%集中网上审批系统办理。二要优化审批流程。当前，福州市行政服务中心通过流程再造，实现审批事项由串联审批向并联审批发展，进一步提速增效，制定了《福州市优化重点项目审批服务工作的意见》，对省、市重点项目、政府投资的民生类、公益类项目，福州新区建设项目，建立“5+X”会商、协调推进等工作机制。三要优化审批方式。2015年，创新推出“一表申报、一口受理、内部流转、同步办理、一口发证”审批方式，进一步优化工商企业执照、组织机构代码证、税务登记证以及印章刻制的“三证一章”办理流程，办理时限由2.5个工作日压缩到2个工作小时，2015年6月1日起，按照福建省政府关于“一照一码”登记制度改革的部署，福州市行政服务中心在半个小时内就可以完成企业注册登记，基本实现了当场办结，受到群众的肯定与欢迎。

[1][5]习近平在中国共产党福州市代表会议上的讲话[N]. 福州日报,1992-05- 22.

[2] 汪波、金太军．从规制到治理:我国行政审批制度改革的理念变迁［J］．上海行政学院学报，2003(4).

[3] 习近平.再创新的辉煌：福州市 20 年经济社会发展战略设想[M]. 福州: 福建美术出版社，1993: 1.

[4][6]习近平总书记在福州工作期间倡导践行“马上就办”纪实[DB/OL].中国共产党新闻网，2015-03-11.http://cpc.people.com.cn/xuexi/n/2015/0311/c385474-26677359.html．

责任编辑：陈振锟

D630

A

1674-1072（2017）02-008-04

2017-02-02

福建省中国特色社会主义理论体系研究中心2016年年度项目（FJ2016B013），中共福建省委党校、福建行政学院 系统中国特色社会主义理论体系研究基地2016年课题。

肖文桂（1971-）男，福建莆田人，中共福州市委党校副教授，主要从事哲学、法学研究。