推进本外币跨境担保协调管理

国家外汇管理局济宁市中心支局课题组

当前，我国本外币跨境担保的管理政策差异较大，且存在数据多头采集、政策不一形成监管盲区、风险控制侧重微观行为监管等问题。为此，本文从宏观审慎管理的视角，对现行本外币跨境担保管理框架进行梳理，指出存在的问题，在此基础上探索推进本外币跨境担保协调管理的思路。

研究背景

宏观审慎管理理念不断深化。一是宏观审慎管理是金融监管的现实需要。2008年国际金融危机、2010年欧洲债务危机、2015年我国股市的急涨急跌等均显示，基于金融系统对经济发展、稳定的重要性考虑，从宏观的、逆周期的视角采取措施，防范由金融体系顺周期波动和跨部门传染导致的系统性风险，具有十分重要的现实意义。二是宏观审慎管理已初见成效。2016年5月，全口径跨境融资宏观审慎管理试点在全国铺开，实现了对外债的宏观审慎管理，破解了中资企业借用外债较难的问题，有助于微观主体降低融资成本，有助于提升监管效率、增强监管质效、防范系统性风险。三是外汇管理发展的方向是宏观审慎管理。以“五个转变”为指导，外汇管理行政审批等前台业务不断减少，外汇管理的重心逐渐向事中、事后转移，行政管理手段成为“非常规性”武器。这就要求外汇管理工作需要加强宏观管理框架建设，建立和完善以数量指标为核心的、公开透明的宏观审慎管理机制。

本外币一体化管理进程需不断推进。一是由于本外币功能趋同。在人民币成为国际储备货币后，本外币在国际支付、结算、储备等功能上更加一致，相应的，管理模式也需要调整。二是由于人民币离、在岸汇率联动更加明显。2016年初，大量跨境人民币流入香港，导致香港市场人民币流动性充裕，部分投机者在离岸市场大规模做空人民币，离岸人民币汇率大幅贬值，在岸人民币汇率随之大幅走低。三是由于当前管理模式存在监管盲区。由于本外币跨境资金管理部门不同、管理政策不同、管理系统和管理手段不同导致的监管效果削弱问题日益突出，部分主体利用政策“缝隙”，规避跨境资金监管，形成监管盲区。

防范跨境资本冲击，维护国际收支平衡的任务更加突出。一是人民币国际化进程不断加速，将导致国际收支形势更加复杂。2016年10月1日，人民币纳入SDR货币篮子的决议正式生效，标志着人民币将成为可“自由使用”的货币。这将导致我国跨境资金流動的规模不断扩大，变动形势更加复杂，管理难度也将不断增大。二是维护国际收支平衡的工具箱亟待丰富。近年来，我国国际收支“顺逆”形势频繁转换，在促进国际收支平衡过程中，暴露出政策被形势牵引、缺乏数量型工具、时滞效应明显等问题。三是跨境担保项下资金流动规模不断扩大，成为左右国际收支形势的主要原因之一。

本外币跨境担保管理政策对比分析

目前，本外币跨境担保隶属不同部门管理，本币跨境担保由人民银行跨境人民币管理部门（以下简称“跨经办”）管理，外币跨境担保由外汇管理局管理。外币跨境担保管理主要依据《跨境担保外汇管理规定》（汇发[2014]29号），本币跨境担保政策规定散见于规范性文件中。两者在管理方式、风险控制和统计监测等方面差异较大，详见表1。

管理范围。在实践中，人民币跨境担保主要对以银行为担保人或受益人开展的保函、备用信用证等跨境担保进行管理。外币项下跨境担保管理范围，主要是银行或其他主体开展的内保外贷和外保内贷，“除外汇管理局另有明确规定外，担保人、债务人不需要就其他形式跨境担保到外汇局办理登记或备案”。

管理方式。两者均实行登记管理，但登记方式不同。人民币跨境担保仅需银行通过RCPIMS系统向跨境办报送人民币跨境担保登记和履约业务信息，即实行“报送登记”。外币担保区分为“报送登记”和现场登记。对担保人为银行的内保外贷和外保内贷外汇业务，由境内银行向外汇管理局报送相关数据。对担保人为非银行金融机构或企业外币担保，需到所在地外汇管理机构办理签约登记手续。此外，对人民币跨境担保业务，企业可自愿到外汇局办理登记，无强制性要求。

风险控制。在对担保业务的风险控制方面，本币政策环境较为宽松，对资金用途、规模均无限制性要求，外币政策相对较为严格。一是内保外贷资金仅限用于债务人正常经营范围内的相关支出，未经批准，担保项下资金不得直接或间接调回境内使用，不得用于境外机构或个人对境内机构或个人的直接或间接的股权、债务投资。二是外币对担保规模进行了限定。履约后，债务人尝清债务之前，未经批准，暂停签订新的担保合同。三是按照最新规定，本外币跨境担保履约形成的外债，均纳入全口径跨境融资风险加权余额管理。

统计监测。外币方面，统计方式有两类：一类是登记信息，通过资本项目信息管理系统获取；另一类是资金流出入和汇兑信息，通过国际收支统计申报获取。本币方面，数据获取方式较为单一，仅能依靠RCPMIS系统获取银行保函或备用信用证类的跨境担保签约、履约以及境内非金融机构对外担保履约登记信息。

存在问题分析

双头监管，易造成监管重叠和盲区。对于企业来说，本外币跨境担保、都是资金运营的一部分，但却被划分为两个部门管理。一方面造成监管重叠，增加了企业的负担；另一方面，易存在监管盲区，给企业规避监管以可乘之机。

担保规模控制过于宽松或僵化，不利于企业资金运营。在跨境担保规模管理上，本币管理过于宽松，虽利于人民币跨境结算使用，但易造成对外债权债务规模快速扩张，累积跨境资金流动风险。外币担保，通过限制新签合同的方式控制担保规模，可有效防范风险，但过于僵化，不利于企业根据自身财务状况和风险评估合理进行财务安排，限制了企业资金运营的灵活性。

风险控制侧重微观行为，与宏观审慎管理的趋势不符。目前，在外汇管理领域，宏观审慎的监管理念不断深化。跨境担保行为多发生在境内外关联公司间，在存在较大的资金外流或热钱流入冲动时，易成为企业进行资金摆布的套利手段，因此担保规模变动具有顺周期性。为此，对跨境担保行为，应实施逆周期审慎。当前对外币跨境担保的管理，主要体现为对微观主体行为的监管。

数据双头采集，造成重复或缺失。一是实践中，对人民币跨境担保签约，部分主体主动到外汇管理局办理登记，部分主体未到外汇管理局登记，导致外汇管理局和跨境办数据存在部分重复。二是人民币对外债权登记数据部分缺失。人民币跨境担保履约形成的对外债权，外汇管理局采取的是“自愿登记”，跨境办仅进行履约登记，容易导致已收回金额、余额等数据缺失。因此，目前的数据采集模式不利于掌握对外担保总体情况，不利于宏观监测预警，最终影响宏观政策的制定。

推进本外币跨境担保协调管理的设想

随着人民币国际化的推进，从完善宏观审慎管理框架和维护国际收支平衡的角度来看，未来跨境担保政策框架应遵循三个原则：一是统计监测一体化；二是风险控制宏观审慎化；三是跨境资金流动调节逆周期化。同时，为落实三项原则，人民银行和外汇管理局应在顶层政策设计上进行调整，一是明确本外币跨境担保主管部门，二是出台完善的两部门数据互换机制，三是出台统一的本外币跨境担保、外债和对外债权管理政策。具体建议如下：

统一由外汇局进行信息采集。统一将本外币跨境担保签约、履约及形成的债权债务改为备案制，由外汇管理局负责全币种、全流程业务的备案工作，同时建立數据共享机制，将人民币项下备案信息发送跨境办。

将跨境担保纳入宏观审慎管理框架。从对外债权和对外债务两个角度，将本外币跨境担保纳入统一的宏观审慎管理框架，可分两步走。一是将潜在对外债务纳入全口径跨境融资宏观审慎管理政策约束范围。建议将内保外贷签约形成的或有负债纳入跨境融资风险加权余额管理，将计算公式完善为：跨境融资风险加权余额=Σ本外币跨境融资余额×期限风险转换因子×类别风险转换因子+Σ外币跨境融资余额×汇率风险折算因子+Σ本外币内保外贷签约余额×或有风险转换因子。二是随着宏观审慎管理理念的推进，建立宏观审慎的对外债权监管框架，并将外保内贷签约规模及内保外贷履约形成的实际债权纳入该框架管理。三是实施逆周期调控，防范跨境资本冲击国际收支平衡。如，对跨境担保履约规模增长过快的地区、行业，有针对性地调高其“期限风险转换因子”“类别风险转换因子”“或有风险转换因子”等参数值，压缩其跨境担保签约、履约空间。

取消对微观行为的限制，统一本外币跨境担保管理政策。建议整合现有文件，将《跨境担保外汇管理规定》完善为《本外币跨境担保外汇管理规定》，对管理政策、数据采集、风险控制等统一做出明确规定。同时，基于前述宏观审慎管理框架及逆周期调节跨境资金流动的基础，建议在文件中：一是取消外币跨境担保关于资金用途、履约后不允许新签订担保合同等微观行为的限制；二是取消对担保资金流向的限制，允许内保外贷资金以外债形式流回境内、外保内贷资金以境外放款形式流出。

（课题组组长：颜道盛；成员：张元振、彭英、齐美杰、张蕊、隋津、王韧 ）

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