厘清“制度腐败”需要凝聚反腐共识——本刊专访江南大学廉政与治理研究中心主任、教授徐玉生

采访_本刊记者 化定兴（发自江苏无锡）

厘清“制度腐败”需要凝聚反腐共识
——本刊专访江南大学廉政与治理研究中心主任、教授徐玉生

采访_本刊记者 化定兴（发自江苏无锡）

腐败一直是舆论热议的话题。十八大以来，党中央高度重视反腐倡廉建设，步步为营，不断扎紧扎密扎牢制度的笼子，取得了明显的成效。习近平总书记强调，铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度，制度反腐日渐成为大家的共识。近日，本刊记者（以下简称“记”）就十八大以后的制度反腐和全面从严治党的话题采访了江南大学廉政与治理研究中心主任、教授徐玉生（以下简称“徐”）。

不能把治标和治本割裂开来

记：十八大以来，中央反腐力度加大，既打老虎又打苍蝇，有的人认为，这只是治标，离治本还比较远，您怎么看？

徐：有人“反思”十八大以来反腐败斗争，认为只是运动式反腐、舍“本”抓“标”。实际上这是一种错觉。十八大以来的反腐败始终没有背离标本兼治，只是根据反腐败斗争的形势和要求，科学安排治标与治本的工作步骤和重点，通过强力治标把治本做实。

“治标”与“治本”是反腐败的“一体两翼”。不能把二者割裂开来。治本为治标提供前提和依据，治标是治本的体现和保证；治标是从外在具体现象着手，治本则从内在本质入手。当前“治标”力度空前，出实招、狠招，不断突破“禁区”，“老虎”群现、舆论密集，贪腐分子纷纷落马，致使很多人产生了错觉：当前的反腐败舍“本”治“标”，错误地把“治标”“治本”割裂开来。这缘于长期以来错误地认为查办、惩治只是治标的手段，而治本就是改革体制、创新制度、健全机制。殊不知实践表明许多只是“墙上挂挂”的制度无法达到反腐倡廉的预有效的“治本”措施：把党的作风建设作为治本之策，制定并落实“八项规定”，甚至小小的“贺年卡”也不放过；“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的群众路线教育实践活动动真格，红红脸、出出汗、排排毒；把党的组织和纪律建设推向深入，通过强化“执纪监督问责”主业，使纪律真正成为带电的高压线；落实全面从严治党，展开“三严三实”专题教育。同时制度建设一刻也不放松，制定颁布或修订一系列党规党纪以严明政治规矩。

记：那么，怎样才能将治本推向深处？

徐：要契合当下政治生态逐步优化的大好时机，以标本兼治推进反腐败斗争，首先要建构有效关住权力的制度“笼子”。从功能来看，这个“笼子”应该“管权管事管人”，“管人”是落脚点，因为“法律法规再健全、体系再完备，最终还要靠人来执行”，故不仅要管住“权力”，更要管住权力运行的主体——“人”和权力作用的对象——“事”，当然反腐败制度创新要防止以创新为名行颠覆之实，要坚持“制度自信”；从结构来看，亟须运用文化教育、制度法规和组织机构等要素来建构立体式的“笼子”，不留“暗门”，不开“天窗”，坚决防止“破窗效应”；同时建立起能够使制约和监督权力运行的正式约束和非正式约束的制度体系有效运行的机制，竭力避免“牛栏关猫”。

其次，要慎防社会公众认知变异。人民群众对反腐倡廉发自内心地支持和拥护，但开弓没有回头箭，反腐没有休止符，特别是短时期内集中呈现的各种腐败案件，会给某些势力提供口实，甚至为其利用民众对腐败现象的痛恨制造事端提供便利，以致一些人由痛恨少数腐败分子异变为“洪洞县里无好官”。慎防认知变异的关键在于遏制腐败增量、减少腐败存量，在治病树、拔烂树的同时使社会公众摒弃“只见树木不见森林”。

再次，要加强反腐法治建设。加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系。既要做到“有典可查”，全面梳理、整合现有法规制度，科学编排，以便干部群众学习遵循；又要坚持立法先行，健全反腐败法律体系，针对法律体系的薄弱环节，弥合反腐败法制网的漏洞，形成全面规制与重点防控并举的权力制约和监督有效机制，完善“天网恢恢，疏而不漏”的惩戒机制，提高腐败成本、挤出腐败收益，改变腐败“高危”人群对违法成本收益的心理预期，从而有效遏制腐败多发、高发的态势。还应该看到，“党规党纪严于国家法律”，加强党内立法，落实党委主体责任和纪委的监督责任，充分发挥“党性反腐”的功能，从严执行党的纪律，确保党规党纪刚性约束，防止利益冲突，从源头上遏制和惩治腐败。

“制度腐败”并非否定中国特色政治制度

期效果。只有坚持有案必查、有腐必惩，提高制度执行力，强化制度落实，才能使其真正成为反腐倡廉的“治本之策”。纵观十八大以来的反腐倡廉建设，以治标为治本赢得时间，以治本保障和巩固治标的成效，从而使得治标与治本相互融合、相互促进，党风廉洁建设和反腐败斗争取得了新的重大成效，党风政风为之一新，党心民心为之一振。

十八大以来在强力治标的同时，进一步加大了治本的力度，可以说“治本”与“治标”比翼双飞。“标本兼治”是我党在长期反腐败斗争实践中总结出的宝贵经验，进入21世纪成为我党反腐倡廉建设指导思想的有机组成部分。从十五大到十八大致力于加强党纪国法和各项规章制度的建设，推动建立和完善社会主义法制体系，2011年基本建成具有中国特色的社会主义法制体系，为十八大以来“标”“本”协同治理奠定了基础。

十八大后,习近平总书记始终强调要更加科学有效地防治腐败，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤，把权力关进制度的笼子，形成“不敢腐不能腐不想腐”的有效机制。十八大以来反腐倡廉建设一刻也没有背离“标本兼治”，但“标本兼治”不是眉毛胡子一把抓，而应该根据反腐败斗争的形势和要求，科学安排治标与治本的工作步骤和重点，通过标本的协同治理切实提高反腐倡廉建设的成效。十八大以来党中央采取了一系列切实

记：随着反腐斗争的深入，一方面一些人认为反腐成果丰富，但另一方面，他们认为如此多的腐败，是因为制度本身出了问题。这种说法是否有合理性？

徐：这种说法容易引起误导，陷入“制度有罪，贪婪无过”的错误。关于“制度性腐败”，一种观点认为：普遍贪腐不是健全制度下的个别现象，而是一个系统性错误，即制度本身出了毛病。正是官员生存其中的制度结构出了问题，才使有的贪官变得如此委琐和粗鄙，与成为社会脊梁的精英相去甚远。为了挽救这些不慎落水的官员，也为了挽救执政党自己，执政党不仅要进行反腐斗争，还要从根本上改变导致贪官产生的制度环境。另一种观点针锋相对：近来出现了个别学者以抨击党和政府为荣，无论对何种社会问题，都说成是根本制度的问题，这些学者 “有图有真相”地披上学术外衣进行主观臆断，他们在国内大肆传播“制度性腐败”论，隔洋贩售“反腐要彻底，必须改制度”论。

厘清和回应这个问题，应正视“制度性腐败”。20世纪90年代,“制度性腐败”是学界讨论的热点，有人提出腐败绝不仅仅是一个个人道德问题，它还有更深刻更复杂的原因，其中，制度性的因素就是一个重要的方面。也有人提出，社会腐败之风，固然与某些党政干部的思想、道德和作风有关。然而，如果腐败之风屡禁不止，愈反愈狂，这就与制度高度相关。还有人提出：从制度分析的角度来看，每一种类型腐败的兴起都同特定的制度安排及其缺陷有着密切的关系，只有找到诱发腐败的制度上的“源头”，改变相应的制度安排，才能达到治本的效果。实际上，长期以来学术界对“制度性腐败”的探讨只是基于对具体制度的考量、愿景和对策，并没有否定中国特色政治制度的根本。当前面对反腐败斗争出现的多元化思潮和种种悖论，要做到统一思想、凝聚共识，广大党员特别是领导干部必须讲政治、讲纪律。

维护纪律刚性必须建立科学的淘汰机制

记：十八届六中全会审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，加上之前出台的《中国共产党廉洁自律准则》及《中国共产党纪律处分条例》，可以说全面从严治党的态势已经形成。您如何看待中央这一系列举措？

徐：是这样的。十八大以来加强了党规党纪的建设，一系列《准则》《条例》的颁布，为全面从严治党提供了遵循，为纪法协同治党管党奠定了基础，可以说全面从严治党的态势已经形成。

“全面从严治党”就不是仅仅以法律为准绳，而是以法律为底线，按照党纪党规的标准，用更高的要求来规范党员的言行。党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则，是维护党的团结统一、完成党的任务和使命的保证。习近平总书记强调，在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格。纪法协同就是指党的纪律和国家法律相互衔接并协同管党治党的过程或能力。纪律和法律就是管党治党这一艰巨复杂的系统工程众多元素中的两个重要“元素”，它们在管党治党、深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的系统工程中相互协作、互相增强，共同完成全面从严治党、重构政治生态的任务，最终实现营造“干部清正、政府清廉、政治清明”风清气正的政治生态和从政环境的目标。

值得注意的是，党规党纪不是摆设，而是带电的高压线。任何情况下，都不能讲“放开”“搞活”“松绑”“特殊”。一切耍滑头、打擦边球、走偏门的想法和做法，都必须加以防范和制止。各级党委和纪委要切实肩负起党要管党、从严治党的主体责任和监督责任，以严的标准要求党员、严的措施管住干部，党员干部应率先带头严格执行党的各项纪律，作好表率，确保党的纪律成为刚性约。

坚决维护纪律刚性和法律尊严，必须建立科学的淘汰机制，疏通党员队伍的“出口”，坚决把不合格党员清除出党的队伍。制定科学合理、操作性强的判断不合格党员的标准，应注意把握三点：一是突出重点，标准的确定应紧扣“不合格党员”的内涵。二是具有较强的可操作性，每一项条文要结合实际对“不合格党员”作出定性和定量的界定。三是充分发扬民主，广泛听取各方面的意见，使衡量的标准贴近党员实际，更加合理。此外，淘汰程序的完善应当与民主政治的建设步伐相联系相协调，应充分尊重和体现公众的知情权、表达权、监督权和参与权，强调增强决策透明度和公众参与度。

记：要想有力反腐，无疑要把权力关进制度的笼子。那么您认为在制度建设上，还需要哪些创新？

徐：反腐败制度建设的当务之急是之前说过的制定反腐败法规典籍。在法治轨道下进行反腐败斗争。目前我国反腐败的相关法律往往滞留于权力制约的内在、静态和宏观层面，对诸如“旋转门”等权力动态运作过程中“利益冲突”问题的探讨不够。应整合既有的规范体系，总结经验教训，并吸收其他国家的立法成果，以公职人员伦理、防范利益冲突法制建设对权力行使者进行全面规制，抓住公职人员信息公开尤其是财产申报与公示这一关键点，强化有公众参与的立体形式的反腐败监控，形成全面规制与重点防控并举的全方位反腐败法制体系，并完善执行与惩戒机制，有腐必惩、有贪必肃，提高腐败成本、挤出腐败收益，改变高危人群对违法成本收益的心理预期，有效遏制腐败多发、高发的态势，从源头上控制腐败。