整体政府视角下的京津冀区域执法协同机制研究

周悦丽

党的十八大报告提出，要确保到2020年“经济持续健康发展，区域协调发展机制基本形成”。京津冀协同发展上升为国家战略即是“区域协调发展机制”建设的实践。与西部大开发、东北振兴、中部崛起等以往的区域发展战略相比，①这些区域发展战略都是国家财政和政策支持下的地区整体提升模式，且以产业升级为主；它们属于中央政府政策优惠和财政支持、经济政策驱动型；区域内各地普遍受惠，共同提升，区域内各地区之间没有很多的结构性整合。京津冀协同发展反应了中央政府意志、体现了中央层面的引导和要求，属于政治推动型战略。该战略实施涉及区域规划、城市建设、生态环境、交通布局、产业布局、社会政策、公共服务等诸多领域，参与主体多，资源、要素丰富，利益关系复杂，对政府主导作用的有效发挥是极大的挑战。无论是疏解非首都功能、治理大城市病，还是缩小三地差距、实现京津冀协同发展，政府主导作用的发挥至关重要，其中联合行政执法、协同行政执法是必然趋势，即三地行政机关针对区域内的行政违法行为予以规制，并联合“实施法律、法规、规章、行政规范性文件。”在这个意义上，《法治政府建设实施纲要2015-2020》关于“完善行政执法权限协调机制，及时解决执法机关之间的权限争议，建立异地行政执法协助制度”，对区域行政执法协同机制建设而言既是要求，更是推动和强化，是战略性任务部署。

一、区域行政执法协同的制度价值

区域行政执法协同在京津冀协同发展中应承担“破风者”①“破风者”一词系自行车运动的术语，是指车队当中骑在最前面的人，为紧随其后的主力车手阻挡气流，为后者保驾护航。角色，发挥引领、推动协同发展的制度功能。因为，京津冀三地能不能坚持执法协同、执法协同能否坚持法治底线、能否坚守公平正义，直接影响到京津冀协同发展战略稳定、有序推进的效果。②王菲：《行政执法须当协同发展的“破风者”》，《北京日报》（理论周刊）2015年10月26日。

（一）区域执法协同属于区域法治建设的重要内容

区域法治建设与发展是国家法治发展在一定空间区域范围内的、具体的历史性展开，是根据区域发展的现实需求，建构区域法治秩序、推动区域科学发展，从治理的意义而言，就是区域性依法治理模式的实践。如同国家法治发展在推进国家治理现代化中所具有的重要地位一样，区域法治发展与区域社会治理现代化乃是同一个时代进程的两个不可分割的方面，二者的有机互动，构成了当代中国国家治理现代化的强劲动力，也是区域经济社会发展的前进方向与基本保障。③公丕祥：《法治中国进程中的区域法治发展》，《法学》2015年第1期。学理而言，区域法治建设涵盖区域立法协同、执法协同、司法协同以及区域法治文化建设等几个方面，是一个系统工程。但从执法的性质、功能以及推动区域协同发展的现实要求而言，执法协同具有特殊的制度价值，没有执法协同，立法、规划所确立的制度、政策就只能挂在墙上，而司法协同为协同发展保驾护航也几无依托，这是执法协同“破风者”之职的根本体现。

（二）区域行政执法协同是落实《规划纲要》等的关键突破点

京津冀协同发展作为国家战略，目前已经有《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）、《“十三五”时期京津冀国民经济和社会发展规划》《全国主体功能区规划》《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》等一系列基础性文件，夯基垒台、立柱架梁的基础性工程已近成形。同时，《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》等一系列跨部门、跨区域协同举措相继推出，优势互补、互利共赢的新格局正在形成。诚如法律的生命力在于实施，关乎协同发展的系列政策规定之生命力，体现于其执行力。京津冀协同发展，相当数量的法律规范要通过三地行政机关来实施，行政执法的状况与法律法规及相关规范性文件是否能够得到有效实施、法秩序能否实现息息相关。从京津冀协同的执法实践看，仍然较为普遍地存在行政执法标准不统一、执法不规范、执法不作为甚至执法乱作为、执法不公、执法效能不足、执法腐败等诸多问题。④王万华：《完善行政执法程序立法几个问题》，《行政法学研究》2015年第4期。解决这些问题，在京津冀三地有针对性的执法规范建设之外，最行之有效的方法就是探索联合执法，构建执法协同机制。

（三）区域行政执法协同是打破“一亩三分地”思维定式的最佳生长点

《法治政府建设实施纲要2015-2020》提出要“建立异地行政执法协助制度”，异地行政执法协助在制度层面可细分为协同行政执法和联合行政执法，二者并不完全一致。所谓协同行政执法是指“依法应当由一个行政执法机关独立查处的违法事项，因特殊情形确需有关行政执法机关依法协助、配合完成的行政执法活动”。联合行政执法是指“依法应当由多个行政执法机关共同查处的违法事项，或者行政执法事项可能同时涉及多个行政执法机关执法职责，确需多个行政执法机关共同实施的行政执法活动”。①沈跃东：《协同和联合行政执法中信赖保护构成要件分析》，《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2016年第5期。这两类执法形式都有两个或两个以上具有不同行政职能的执法机关参与，意在强调不同地域同一部门或同一地域不同部门之间的协同、合作，而非简单的行政执法体制改革中的协调执法。行政执法协助制度在京津冀区域一体化中实践的关键是联合或协同执法。从北京市政府关于做好跨行政区、跨领域规划对接，推动建立统一的生态环境规划、标准、监测、执法体系的具体规划看，这些任务落实必须其他两地配合执法；从天津市政府承诺，在产业对接上着眼打造协同创新共同体，积极承接北京优质创新资源，并服务河北发展，加快建设未来科技城京津合作示范区、滨海中关村科技园、京津中关村科技城等重要项目的规划看，这些任务落地的关键必须有其他两地的协同执法；从河北省关于配合国家搞好顶层设计，梳理出64 项重点工作、确定40个承接合作平台、签署并实施京冀“6＋1”、津冀“4＋1”战略合作框架协议的规划看，其任务实施更是以三地行政执法协同作为根本出发点。在京津冀协同发展战略实施的现阶段，三地如果各自为战、“零和博弈”，上述目标几无实现可能，只有实质意义上的行政执法协同，才有可能实质上打破“一亩三分地”的思维禁锢，推动协同发展。

二、区域执法协同机制的实质要求

（一）行政执法协同是整体政府的逻辑必然

区域执法协同机制建设的根本着眼点即在于整体政府理念指导下的协同发展。近年来，“整体政府”（Whole of Government.WOG）无论在理论还是实践上都是一个十分流行且时髦的术语。作为学术概念和行政实践，整体政府源于20世纪90年代中后期，是继新公共管理改革之后，西方各国的第二轮政府改革运动。②英国是“整体政府”改革的首创国家。1997年，新一届工党上台，首相布莱尔在《公民服务会议》上提出了“整体政府”的施政理念。此后，澳大利亚、新西兰等公共行政改革的先锋国家先后进行了“整体政府”改革实践；加拿大、美国等国家的地方政府也进行了类似的实践探索。西方各国政府改革的重点己从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向“整体政府”。目前，“整体政府”改革己成为当代西方各国政府改革的新趋势。（转引自曾维和：《西方“整体政府”改革：理论、实践及启示》，《公共管理学报》2008年第4期。）根据Pollit 的定义，“整体政府”是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。该治理模式意在排除相互破坏与腐蚀的政策情境，更好地联合使用稀缺资源，促使某一政策领域中不同利益主体团结协作，为公民提供无缝隙而非分离的服务。③POLLITT C.Joined-up Government：A Survey.Political Studies Review，2003，1（1）：34-49.与整体政府相关的概念有很多，诸如“协同政府”（Collaboration Government.CG）④协同政府是美国的改革模式，其使命是在州以及地方政府建立以公民为中心的一站式服务体系。、“全面政府”（Holistic Government.HJ）、“跨部门协作”、“协作型治理”，等等。其含义虽有区别，但共同点在于强调制度化、经常化和有效的“跨界”合作，以增进公共价值。

历史而言，行政的发展是呈逐步扩大的趋势。早在自由资本主义时期，国家和社会是二元的，国家的任务是保证公民社会的自由发展所需要的秩序的维护，主要集中于治安、国防以及税收领域，对社会生活、社会事务管得很少，因而被称为“警察国家”。有西方学者说，“直到1914年8月，除了邮局和警察以外，一个具有守法意识的英国人，可以度过他的一生，却几乎没有意识到政府的存在。”⑤［英］威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第3页。随着经济社会发展和科学技术的进步，社会公共问题日趋“复杂化”且具“跨域性”，现代行政不但涉及面广，而且事务繁杂。这必然对行政机构设置及其运行提出更多挑战，既需要建构一个庞大的行政组织体系，更需要组织体系的有序、有效、协调运转，才能完成相应的行政职能。遵循行政组织职权法定原则，行政机关应在各自的职权范围内活动，越权无效。由此，理想的职能配置是一件事情由一个部门主管。分工负责、职权法定的前提，是法律对各行政职能部门的职责权限作出明晰而具体的规定，既不重复，又不交叉，也没有缺位。但事实上，在现代行政运行中，任一社会经济事务的管理是单个的组织细胞所难以完成的。而且，行政运行中如果机械地、绝对地按法定职权范围运作，其结果必然会产生各部门各自为政的现象，从而导致行政管理的“碎片化”。“整体政府”改革藉由此而展开。

（二）区域执法协同是整体政府治理模式的实践

按照英国学者培利·希克斯《整体型政府》（1997年版）的观点，整体政府治理的主要内容，一是以“大部制”为实现目标，强调在机构职能上的“整体化”整合，并藉由合并，把若干个功能类似的机构重新组合成一个“部门化”的组织。微观层面，积极鼓励过往进行无限制竞争的地方机构改革，以建立起合作的、以社区为基础的结构，将“准政府机构”等类似组织取消。二是强调跨部门之间的协调，且是“整体化”的协调，即在信息、知识和决策方面，理解相互介入和参与的必要性。①金国坤：《行政执法机关间协调配合机制研究》，《行政法学研究》2016年第5期。在公共治理的理论语境下，协调提供优质的公共服务是“整体政府”的根本目的，政府机构功能的“整合”（Intergration）是其精神实质，各种方式的“联合”或“协同”（Joined-up）、“协调”（Coordination）则是其功能在管理上发挥作用的基本特征。②曾维和：《西方“整体政府”改革：理论、实践及启示》，《公共管理学报》2008年第4期。

信息技术的发展，信息的搜寻和提供的便利，为政府间的合作创造了更为便利的条件。最初以改变政府部门职能所呈现的“碎片化”为目标的“整体政府”治理理念，意外地消弥了执行机构的“孤立文化”，为现代管理理论的发展做出了一定的贡献。③徐晓琰：《从执行局化改革到整体性治理：英国行政改革梯度演进》，《智富时代》2015年第4期。行政执法体制改革中的协同执法探索即为显例。行政执法体制改革的方向，首先就是要整合政府部门间相同相近的执法职能，在适应中国国情和经济社会发展要求的前提之下，通过执法机构的归并、执法力量的统一，从组织结构上更大范围地进行综合行政执法体制改革。另一方面，单一的行政部门已不足以处理“跨域性”的公共问题，而亟需仰赖于多部门间的有效协作。④金国坤：《行政执法机关间协调配合机制研究》，《行政法学研究》2016年第5期。国内行政执法体制改革在区域一体化中的实践，尤其是在政治推动型的京津冀协同发展战略实施中的实践，就是行政执法协同及执法协同机制的建设，因为执法协同突出强调的是不同地域同一部门或同一地域不同部门之间的协同。

三、区域行政执法协同的现实推进及其困境

京津冀协同发展战略实施以来，三地政府围绕贯彻落实《规划纲要》及相关文件，以行政协同为目标，为有力、有序、有效推进协同发展进行了系列探索，取得了显著成绩。这些成绩包括但不限于以下方面：

一是法律与政策供给层面的协同。即着眼于京津冀三地协同发展中亟待解决的法律与政策执行层面的共性问题，政府以参与者的身份推进协同发展中的政府法治协作。例如2015年8月，京津冀三地政府就促进政府法制区域协作制度化、规范化，召开政府立法协作会议，研究制定《京津冀政府法制工作区域合作协议》，以此为基础政府法制协作逐步常态化。二是率先突破领域的行政协同。即围绕京津冀协同发展中环境治理、交通一体化、产业疏解等方面，通过政策梳理，在制度供给、执法中率先探索协同推进。如三地环保部门通过制定《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》等相关文件，从大气污染联防联控、清洁能源计划、京津冀及周边地区火电、钢铁、水泥行业污染治理、空气重污染预警会商与应急联动等诸方面，推动环境治理和执法协同。交通一体化方面，三地建立了区域交通一体化联席会议机制，定期沟通、对接、协调京津冀交通一体化工作，通过联席会商等方式开展对接工作，协调区域交通一体化工作中的重大问题。三是行政执法协作的实质性探索。主要是推动与促进三地以行业为区分的行政管理部门深度参与京津冀协同发展中的具体工作对接，重点是围绕行业相关行政执法管理性规范和地区间行政执法协作的推进。如食品药品安全区域联动协作、①2016年7月，三地启动建立食品药品大案要案协查合作机制，承诺必要时成立案件协查小组，在案件线索、调查取证、检验检测等方面互相配合支持。对跨区域违法犯罪行为追根溯源，问题产品协同召回处置，三地共同建立食品药品失信企业和从业人员联合信用惩戒制度。工商管理部门区域行政执法协作、②北京通州工商分局、天津武清市场监督局、河北廊坊工商局、三河市工商局、香河县工商局和大厂回族自治县工商局等6 区、市、县工商（市场监管）局2015年签署《服务京津冀协同发展合作协议》，共享产业管理目录，结合各地的发展定位和产业准入政策，引导企业与产业承接地工商及相关部门进行对接，强化6 地工商部门在企业设立、注销及档案移交工作中的衔接。2016年8月，京津冀三地工商行政管理局签署了《京津冀广告监管执法协作备忘录》，确立了协作领导机构、定期会晤协商机制，并就跨区域执法合作达成一致意见。文物保护执法协作、③北京市文物局、天津市文化市场行政执法总队、河北省文物局于2016年签署《京津冀文物执法协作体框架协议》，三地就如何通过片区协作携手做好文物执法工作和文物安全保护工作达成一致。三地围绕打造文物执法全方位战略协作关系，共同探索执法工作资源共享的途径，开展三地交界文物保护单位及其他文物遗存的联合巡视检查和执法监督，协助查处文物违法案件。统一计量行政执法标准建设④贯彻落实《北京市人民政府关于贯彻落实＜计量发展规划（2013-2020年）＞的实施意见》，北京市政府2015年8月发布《北京市贯彻计量发展规划实施意见行动计划》，从积极推进京津冀计量工作合作等六大方面，规划了首都计量重点工作，标志着京津冀三地将会在计量工作方面开展更深层次的合作，在资质互认、技术培训、行政执法方面统一标准，加强互融，促进协同发展。等。

问题在于，行政执法协同的推进实施及其效果，既受制于单一行政区划内行政管理的“碎片化”痼疾，更受制于同一层级各自独立的政府行政本位主义影响，整体政府理念的实现因这些固化的行政管理体制机制问题，在实践发展中遭遇不少困境。京津冀区域一体化三年来虽已取得很大成绩，但总体进展与《规划纲要》的目标要求还有相当差距，一些深层次难点问题亟待破解。

（一）立法规制不足限制了执法协同目标的实现状况

行政执法的状况与国家立法是否能够得到有效实施、法秩序能否实现息息相关。目前中国的行政执法规范主要集中在《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等相关法律中。在整体政府改革的目标指引下，行政执法协同需要统筹不同层级行政机关之间的关系、同一层级不同执法机关之间的关系、按照综合执法模式设立的新行政机关与原行政主管机关之间的关系，以及新设立执法机关相互之间的关系，等等。只有捋顺这些关系，建立起行政执法机关间的协作配合机制，构建完善的行政执法体系，并将行之有效的体制机制改革的成果法定化，才能真正发挥协同执法的整体优势，实现行政执法体制改革的总体目标。但从已有的法律法规看，关于执法协同的机制建设尚无统一的法律规范，尤其是统一行政程序法缺失，一定程度上限制了京津冀区域内行政执法协同目标的实现。以非首都功能疏解为例，据报道，截至2017年2月，北京已完成调整疏解建筑面积703万平方米。腾退出来的空间如何利用、能否让普通老百姓有获得感，成为公众关注的焦点问题。⑤梁相斌等：《京津冀协同发展的牛鼻子牵住了吗》，参见http：／／hebei.hebnews.cn／2017-02／15／content＿6312871.htm。为什么这样？调研发现，政府对于疏解工作虽制定有《北京市新增产业禁止和限制目录》，但疏解推动之初政府没有给出明确的法律文件，没有公布关于腾退用地的总体利用规划。缺乏稳定、权威的法律文件，利益相关人行为预期就无所依托，对疏解后的土地利用收益预期不明朗，必然导致行为选择的犹豫。特别是“三高一低”企业的搬迁，不是简单的“甩包袱”、“接包袱”，“禁”与“限”的目录应当具有权威性和法定效力，“疏”与“接”的规划应当具有权威性和法定效力，这都是明确、稳定、可预期的法律法规或相应的规范性文件才可以保障的，否则，非首都功能疏解、区域一体化发展的目标很难实现。

（二）行政协同的体制机制缺陷制约着执法协同的实际成效

协同发展作为国家战略，政府承担着应然的推进责任。但纵观世界主要国家，其首都功能区通常都属于中央政府直辖，而不是属于地方政府管辖。地方政府牵头推动区域行政执法协同，很难突破传统管理中的体制机制障碍，易流于蜻蜓点水式的试验性推进。例如，根据《大气污染防治法》，“地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，控制或者逐步削减大气污染物的排放量，使大气环境质量达到规定标准并逐步改善。”“国家建立重点区域大气污染联防联控机制，统筹协调重点区域内大气污染防治工作。”但是调研发现，“京津冀及周边地区大气污染防治协作小组”（以下简称“协作小组”）推动环京津冀大气污染协同治理的成效并不显著。以推广使用清洁能源为例，这是一涉及能源革命的问题，如得不到中央相关部委的支持，京津冀三地在能源供应上根本无能为力。再如，协作小组每年关于协同治污工作的部署推进以北京市作为牵头单位，周边六省市只要其中之一有异议、不同意，就无法实质性推进。也正因于此，京津冀及周边六省市间的大气污染防治，目前仅能实施联动执法，无法实现执法协同。在产业疏解、交通一体化方面，联席会议、会商机制等非制度化的努力无法解决相关工作信息共享、资源共用、机制共建和协作共赢等问题。这都表明，没有国家层面的机制保障，整体政府理念下的行政执法协同很难有效推进。

（三）行政协同的规则体系不完备影响了执法协同的有序推进

作为三个独立的行政主体，京津冀协同发展的前提应当是以法律形式明确三地协同的权利义务，结合三地的功能定位，建立科学有效的利益关系调节制度和程序。因《规划纲要》及相关协同发展的规范性文件并不具有严格意义上的法律约束效力，以其为依据整体推动协同发展，就需要政府从政策角度出发，辅之以强有力的引导。京津冀三地政府作为对协同发展承担实施责任的主体，应通过签订协同发展的具体协议，把一些明确、具体的规则确立下来，当三地政府不遵守或者不积极实施时，这些规则可以向不遵守的一方施加责任，或者通过法律救济途径迫使三地政府遵守这些规则。但调研发现，这方面的规则制度探索，在成熟性、稳定性、科学性和效力等方面还存在不少问题。以京津冀城市群建设为例，根据《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，京津冀城市群“要以建设世界级城市群为目标”。京津冀三地近年来确已围绕目标，进行了系列政策的调整和充实，签署多项协议，正走向“政策共同体”，但由于缺乏区际利益协调规则，城市群建设还呈现“一群城市”的现状。再如北京市“三高一低”企业的疏解，省市间对接成功案例很少。这都说明，总体利益是各个局部利益的有机耦合而非简单累加，而京津冀区域内局部利益具有一定的相对独立性。国家战略层面的协同发展若没有“区域利益”协调机制的建立和完善，没有规则体系的完善，就无法有效解决地区间的利益冲突而实现各地区相得益彰、共同发展。

（四）行政壁垒和地方保护主义取向削减了执法协同的实践效果

行政分割和地方保护主义是制约京津冀协同实质性进展的根本原因。有分析认为：“目前，京津冀政府职能转变以及相关的制度建设还较为滞后，最集中的表现为地方保护主义，最根本的原因就是行政壁垒。”①王尔德：《京津冀协同发展需打破地方保护主义》，《21世纪经济报道》（广州）2014年12月31日。作为三个平级的行政单位，政府间协同不可避免受到区际利益等的影响，地方政府追求利益最大化，从自身角度考虑问题，必然影响到区域经济、社会等运行的一体化。分析北京、天津、河北各自的十三五规划就可以看出，三地都明显带有各自为战的痕迹。北京主动考虑为河北进行生态补偿的动力不足，补偿明显偏低。区域内产业发展规划，各自为政现象普遍。区域内港口、机场的重复建设，以及对北京副中心、区域制造业中心、经济中心、物流中心的争夺等，都从不同角度反映出地方利益问题。商品流通、流动人口的歧视性政策以及环保、交通等领域的执法不作为等，也是某种形态的地方保护主义行为。京津冀协同发展战略的实施如果仅靠中央领导小组及其办公室的直接监督，该机构将疲于奔命，并且其所能处理的问题也只能是冰山一角。也就是说，囿于时间、精力和人力等方面的限度，中央领导小组及其办公室的督导、自上而下的监督无法对地方保护主义形成有效制约。

四、京津冀区域执法协同机制的建设思路

思想是行动的先导。京津冀是三个相邻的行政实体，要协同发展就要树立协同理念，既立足“一亩三分地”，谋划问题，把各地的事情处理好，更要超越“一亩三分地”，谋划全局，促进区域发展。协同是优势互补、相辅相成，特别是要把各自的资源禀赋放到京津冀整体区域中去考虑；协同是政府主导、市场主体两者关系的合理统筹，应充分发挥京津拥有的市场要素的示范带动作用，充分发挥河北在地缘方面的区位优势。在政府主导的视域内，协同是以行政执法为突破点、生长点的机制建设，是按照整体政府治理理念的要求，率先实现区域行政执法协同。

（一）以区域发展立法和立法协同引领和规范行政执法协同

“小智治事，中智治人，大智立法”，以区域发展立法和立法协同推动行政执法协同，是区域法治建设的内在要求。从区域发展、区域治理的国际经验看，国家通过立法引领、规范发展是较为通行、有效的做法。如美国《地区再开发法》（1961年）、《阿巴拉契亚地区开发法》（1965年）、《联邦受援区和受援社区法》（1993年），以及《区域发展法》（1999年）等的颁布实施，在美国地区开发、可持续发展中发挥了根本保障的作用；日本在20世纪60 至80年代，先后颁布实施《山村振兴法》《过疏地域振兴特别措施法》等，有效促进了山区经济的发展。京津冀协同发展实践调研中反映出的三地执法标准不统一、执法信息不共享、执法力量难以整合等问题，根本上还是因为相关立法和协议缺位造成的。

国家层面为京津冀协同发展提供法律支持理由充分。协同发展的核心任务是疏解非首都功能，治理大城市病。首都功能的有效发挥事关国家战略安全，是国家性事务，国家立法机关有义务合理规划首都的空间布局和发展规划，以利于中央国家机关功能的有效运转。全国人大及其常委会不仅有能力通过一部规范京津冀协同发展的法律，而且在推进京津冀协同发展国家战略中负有特殊的责任。即便囿于目前立法体制等方面的原因，全国人大层面的立法尚难启动，以行政法规的形式促进区域发展的条件也正在成熟。早在2009年，国务院有关部门结合国家实施区域发展总体战略，启动过《促进区域协调发展条例》的制定工作。尽管该《条例》最初是以区域开发带动民族地区发展为目标，其同样可以适用于京津冀区域协同发展。同时，由国务院及其组成部门牵头制定行政法规和规章，也有利于总结近年来区域协调发展方面的有效经验和国外的做法，能够对京津冀协同发展提供重要的指导作用。如2015年6月，经国务院批准，由财政部、国家税务总局公布《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，该办法的执行对促进区域内资源要素合理流动，实现京津冀地区优势互补、良性互动、共赢发展具有重要意义。另外，三地人大、政府建立立法协同机制，通过立法协同，对制约协同发展的区域税收分享、行业监管、科技成果转化等方面的相关法律进行调整，实现相关法律和政策在京津冀的一体化实施，对执法规范、执法标准、执法机制建设实施相关立法，或推动签署相关协议，促进政府治理改革，实现实质性的执法协同，是目前最必要和紧迫的实践探索。

（二）强化规划的法定性以约束并推进行政执法协同

协同发展的落脚点在发展，而发展要遵循规律，要有法可依，讲究科学化，不能拍脑袋决定。在区域协同发展中，科学的规划（顶层设计）是前提，规划的效力及其执行力是保障。日本在这方面有很好的经验，它特别重视国土规划以及相应的区发展规划，规划确定在发展之前，且一经公布即具法定效力。《东京都交通体系长期发展规划》使东京都成为一个地上地下多层空间、高效立体的广区域交通网络。而《东京都环境管理规划》则使东京都的垃圾产量增速得到控制，使环境污染由“末端治理”“头疼医头，脚疼医脚”的无序管理，变成了有规划、有控制、成体系的“源头治理”。①翟国方：《日本国土规划的演变及启示》，《国际城市规划》2009年第4期。

以法治国家建设的根本要求审视，京津冀协同发展必须坚持规划（顶层设计）法定，并保障规划的效力。京津冀这一区域的规划发展已经有较长的历史，20世纪八九十年代，国家不同层面就提出过京津唐区域规划、大北京规划等，但都被束之高阁。据北京城市规划研究院原院长柯焕章介绍，当时的决策本身很好，之所以无法很好地实施，原因之一是缺乏法治保障。历史上，我们对规划法定、规划效力的严格性理性认识不足，有过因人而废规划、因领导意志而改变规划的现象。即使在目前全面推进依法治国过程中，我们也有因行政效率而忽视法治的情形。非首都功能疏解中被疏解企业、商户在搬迁之时表现出的犹豫，反映的也是对政府决策、顶层设计的不信任问题。《规划纲要》及系列夯基立柱的规范性文件的出台，是我们关于规划法定的实践探索，但因为它们还不是严格的法律规范，因而需要特别强化这些规范性文件的效力，强调领导干部要以法治思维尊重规划，按照规划要求行政执法，推动协同发展。

（三）成立国家层面的协调机构以提升区域执法协同的效率

行政执法体制规定着行政执法职权的配置和相互关系，也直接制约、甚至在一定程度上决定着行政执法的运行状态、效率和质量。20世纪六七十年代，韩国经历了与我们今天同样的大城市病。围绕城市病治理，韩国以首尔、仁川、京畿道为中心，政府主导进行首都圈建设。为了保障建设成效，韩国政府建立了由中央和地方共同组成的协调机构——首都圈整备委员会，协调解决区域发展中的有关问题，加强中央政府与地方政府、地方政府之间的沟通以及保障政策制定实施。首都圈建设主管部门设在建设部，整备委员会除了包括首尔特别市市长、仁川广域市市长和京畿道知事外，该委员会由国务总理任委员长，财政部部长和建设交通部部长任副委员长，同时还包括相关部委长官任委员，保证了各项规划措施的落实。京津冀三地在协同发展中，有些从长远来看对三地有利的政策未必符合各地的短期利益，甚至未必符合某些官员的个人利益，由于三地不存在隶属关系，执法协同很难按照整体政府的治理理念全方位有效率地推进。从中国目前的体制现状看，中央政府对地方官员的督导往往比较有效。因此，京津冀三地在产业规划、环保、交通等领域协同发展的实质性推动，需要有中央层面的机构去协调和推动。目前，一方面需要加强京津冀协同发展领导小组及其办公室的权力范围，增加其具体工作职责，使其真正具备领导、督查、协调、强制、问责等实际职能；另一方面，宜参照韩国经验成立一种权威性机构，建立一套完整的规范机制，自上而下推动执法协同。

（四）以协作框架协议为基础推动执法协同的实践发展

作为三个独立的行政主体，京津冀协同发展的前提应当是以法律形式明确三地协同的权利义务，结合三地的功能定位，建立科学有效的利益关系调节制度和程序。在目前缺乏国家层面区域协同发展立法的前提下，必须依靠对京津冀协同发展负有实施责任的主体，共同确立可实施的规则，即三地共同签订协同发展的具体协议，包括确定三地推动协同发展的组织机构及其权力范围，以及确立适合三地的执法标准（协同发展未必意味着标准完全统一）、共享执法信息的方式等。当三地政府不遵守或者不积极实施时，这些规则可以向不遵守的一方施加责任，或者通过法律救济途径迫使三地政府遵守这些规则。在执法机制上，可以考虑以政府法制部门签订执法协作框架协议为基础，建立健全执法协作和联合执法制度，解决好重大行政行为事前通报、行政执法结果互认等，特别是区域内食品、药品监管执法联动机制，区域环境、生态保护联动机制等；推行行政机关间的行政合同或协定，采取磋商谈判方式，实行执法信息公开和通报制度等，实现执法协调；建立健全跨行政区域行政投诉案件的受理和移送制度，以及做好执法协作的指导和监督等。这是执法协同实践发展的理性选择。