火灾事故认定的“可诉性”

李 伟，李福秋（.辽宁师范大学 法学院，辽宁 大连 609；.大连市公安消防局，辽宁 大连 6033）

火灾事故认定的“可诉性”

李 伟1，李福秋2
（1.辽宁师范大学 法学院，辽宁 大连 116029；2.大连市公安消防局，辽宁 大连 116033）

火灾事故调查，是公安消防机构的法定职权；火灾事故认定，是公安消防机构对火灾当事人以观念方式作出的一种准行政行为。火灾事故认定，应纳入司法审查范围，但由于火灾事故认定具有技术性和专业性的特点，司法机关应仅审查调查程序、证据的合法性，认定机关应对其所认定的火灾事实结论进行证明。

火灾事故；原因认定；行政诉讼

火灾是日常生活、生产经营中十分常见的灾害事故，往往给人民生命、财产造成严重损害，因此会引起很多侵权、合同履行等法律关系的变化。火灾事实的认定，对解决前述民事法律纠纷意义重大。火灾事故调查，是公安消防机构的法定职权。公民、法人等在主张民事权利时，一般会将公安消防机构制发的《火灾事故认定书》作为重要证据；人民法院在审理上述案件时，也会根据需要调取公安消防机构火灾事故调查中取得的证据。火灾事故认定结论，虽不直接设定当事人的权利、义务关系，但对民事、刑事及行政法律关系影响很大，甚至说至关重要。行政诉讼，是我国保障公民、法人或其他组织等的合法权益的一项基本法律救济制度。因此，是否应当将火灾事故认定行为纳入行政诉讼范围，以此保障当事人正确行使权利，从而推进公安消防机构、司法机关正确行使职权，特别是在“依法治国”的大背景下显得尤为重要。本文从火灾事故认定的性质入手，依据行政法和行政诉讼法的基本理论，分析其法律性质，并结合新修订《行政诉讼法》，探讨火灾事故认定的“可诉性”及诉讼审查方式。

一、火灾事故认定的法律性质

公安消防机构调查火灾事故，主要是通过一定的调查了解、现场勘验及相关的技术鉴定等活动，对火灾发生的事实进行还原。火灾事故认定，主要是指公安消防机构严格按照规定的程序，通过勘验火灾现场，调查询问相关当事人和了解火灾情况的证人，必要时对火灾现场中有关痕迹物证进行检验、鉴定，搜集掌握上述证据后，按照火灾发生的客观规律，综合对火灾事实进行认定，有时根据需要可能比照火灾现场同等或类似条件进行模拟实验供调查人员参考。最终，通过对查明的事实进行客观记录，对无法查明的事实借助火灾科学理论进行分析认定，分别对火灾的起火时间、部位及原因等作出结论。调查结束后，公安消防机构应在规定时限内制发《火灾事故认定书》，载明上述认定事项，并及时送达火灾当事人。结合火灾事故调查实务的特点，通过对火灾事故认定的性质分析，火灾事故认定具有如下特征。

（一）法定火灾事故认定的主体

根据我国《消防法》，作出火灾事故认定的主体系公安消防机构。作出火灾事故认定的行为，是公安消防机构的法定职权行为，而且火灾事故认定行为是针对某一特定火灾事实的当事人及利害关系人而作出。火灾事故认定行为，是公安消防机构作出的一种行政行为。

（二）火灾事故认定仅对火灾事实进行认定

如前文所述，公安消防机构火灾调查人员，通过对熟悉了解火灾事实的人员进行调查询问，对火灾事故现场的痕迹等进行现场勘验，对相关火场物证提取鉴定以及现场录像的调取等一切与火灾事实有关的线索资料进行搜集后，运用火灾科学知识和经验进行分析与推理，从而对整个火灾事实作出认定。特别是在火灾原因方面，只能做到有证据能够排除和不能排除的起火原因的认定，客观上无法做到查明所有火灾原因。因此，火灾事故认定，是针对特定火灾事实所作的一种记录，只是对火灾事实的一种实然性的记录，并不是通过法律、科学知识、逻辑推演等方式推算出的应然的具有确定性的结论。从行为方式分析，公安消防机构主要以观念表示方式对其认定的火灾事实向火灾当事人作出，实务中表现为公安消防机构向火灾当事人制发并送达《火灾事故认定书》，其已载明上述认定事项。

（三）火灾事故认定并不直接产生法律效果

火灾事故认定，仅对起火时间、起火部位、起火点和起火原因等火灾事实作出认定。对火灾事实进行认定，认定本身并未直接对当事人产生法律后果，火灾事故认定书只作为处理火灾事故的证据。由火灾引起的民事、行政、刑事法律关系，必须结合整个案件事实，由相关民事、行政、刑事法律法规进行调整，并由相应的司法机关、行政机关及公安机关等作出判断。如公安消防机构在办理过失引起火灾案件时，要以此起火灾的《火灾事故认定书》作为证据之一，认定违法行为人的责任。

（四）火灾事故认定依法定程序作出

由于作出火灾事故认定是消防机构的法定职权行为，作为行政执法机关的公安消防机构应当依照法定程序调查后作出。对此，《消防法》《火灾事故调查规定》（公安部令第121号）均有明确规定。《火灾事故调查规定》明确规定了火灾事故调查的任务、原则、管辖、调查程序及火灾事故的处理，其中调查程序包括简易程序和一般程序，明确规定了火灾事故调查中各个环节的程序。此外，中华人民共和国公共安全行业标准《火灾现场勘验规则》（GA839—2009）、《火灾原因调查指南》（GA/T812—2008）及公安部消防局印发的规范性文件《火灾原因认定暂行规则》等，对火灾事故认定的技术操作和程序又做了进一步的规范。

目前，对于火灾事故认定行为的性质界定，特别是关于其是否可纳入司法审查范围，即是否“可诉”存在争议。主要有以下观点：1.火灾事故认定，是公安消防机构对火灾发生原因作出的科学实证活动，是一种处理火灾事故的证据，不属于具体行政行为；2.对火灾事故作出认定，是公安消防机构依职权作出的行政行为，属于行政确认行为；3.火灾事故认定是一种准行政行为。笔者研究认为，公安消防机构作出火灾事故认定的行为在法律性质上属于准行政行为。“准行政行为”概念，并未被我国《行政诉讼法》及司法解释等规范性的法律文件所采用，对这一概念的研究探讨主要出现在学者的研讨当中。准行政行为，也称准法律行为，日本、我国台湾地区存在“准法律行为”的概念，依法律效果的内容是效果意思还是观念表示为标准，可将行政行为分为行政行为与准行政行为[1]。我国行政法学界对准行政行为的概念并不统一，目前，通常认为准行政行为是行政主体运用行政权以观念表示的方式作出的间接产生行政法律效果的行政行为。准行政行为的基本特征主要有：一是准行政行为的实施主体为行政机关和法律、法规、授权的组织；二是准行政行为是主体以观念表示的方式做出的行为，这是准行政行为之所以是“准”法律性行政行为而不是法律性行政行为的重要原因；三是准行政行为并不能直接产生法律效果，只能间接产生法律效果；四是准行政行为具有行政行为过程的特殊性，通常可能是构成行政行为若干链中的一环，如受理行为、通知、告知等行为[2]。通过前述对火灾事故认定特征的分析，可以看出火灾事故认定具有一定的“准行政行为”的特征，至少与一般的行政行为相比具有明显的不同，因此，不能按照一般的行政行为模式讨论火灾事故认定的“可诉性”。

二、火灾事故认定“可诉性”的学理考量

在我国，一般认为，行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政主体的行政行为违法侵犯其合法权益时，依法向人民法院提起诉讼，由人民法院进行审理并作出裁判的活动[3]。根据修订后的《行政诉讼法》，行政诉讼是以保护公民、法人和其他组织合法权益及监督行政机关依法行使行政职权为目的解决行政争议审判活动。

（一）火灾事故认定行为“可诉性”的学理与立法分析

讨论行政行为的“可诉性”，首先要明确“行政行为”的概念。“行政行为”的概念，基本上等同于行政诉讼范围。大多数国家是以“行政行为”作为确定行政诉讼范围的逻辑起点，虽然并非所有“行政行为”都属于法院司法审查范围，但如果行政机关的某一活动不是“行政行为”，一定不属于法院司法审查范围[2]。同时，作为法律概念的行政行为具有多重属性，主要表现为行政行为分别属于行政实体法、行政程序法及行政诉讼法。实际上，我国理论界和实务界对“行政行为”的理解，受《行政诉讼法》条文规定的影响很大。修订前的《行政诉讼法》将行政诉讼案件的受案范围仅限于“具体行政行为”，因此在我国基本把“行政行为”等同于“具体行政行为”。而新修订的《行政诉讼法》将“具体行政行为”修改为“行政行为”，已经从法律规定上扩大了受案范围，即“行政行为”原则上均“可诉”，以“不可诉”为例外。从立法规定上看，新修订的《行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”条文中明确表示“行政行为”可诉，火灾事故认定是公安消防机构作为的一种准行政行为，准行政行为属于行政行为范畴，因此新修订的《行政诉讼法》扩大了行政诉讼的范围，已经概括地将包括“火灾事故认定”在内的准行政行为纳入行政诉讼范围。虽然没有在具体受案范围中明确列出“火灾事故认定”，但是并不影响“火灾事故认定”可诉性。现有行政诉讼法关于行政诉讼的范围，主要采用先概括式规定，再肯定式明确列举出受案范围（十二条）和否定性排除的不受理事项（十三条）的立法模式。根据法律解释学和前文分析的火灾事故认定行为的性质，“火灾事故认定”行为可诉。

从行政诉讼的法理功能上看，前文已述，火灾事故认定行为是准行政行为。关于准行政行为的“可诉性”，有观点认为，准行政行为原则上不可诉，具有可诉性的例外取决于其具体的形态是否对相对人产生实际的影响，且无其他的救济方式可以利用。准行政行为是否可诉，须运用行政行为的可诉性标准予以衡量：若同时具备可诉性标准规定的要求，意味着准行政行为与其他可诉行政行为一样，属于人民法院行政案件受案范围，反之，则应排除在受案范围之外[4]。笔者认为，准行政行为尽管并不直接设定相对人的权利义务，但却可能对相对人的权益产生实际影响，法院应当受理某些涉及准行政行为的行政案件。根据前面对火灾事故认定行为的分析，火灾事故认定是公安消防机构以观念表示方式做出的具有间接法律效果的行为，其认定结论虽对当事人不产生直接的法律上的效果，但实际影响到当事人其他方面的权利义务关系，即前文所述的如民事、行政甚至是刑事上的责任分配。因此，当事人在通过复核、行政监督等方式进行行政救济基础上，应当给予当事人寻求司法途径上的救济权利。公安消防机构行使火灾事故认定这一法定职权，如果其行使职权却不承担法律责任，有违权责统一原则，因此需要通过行政诉讼这一司法审查形式来监督其正确行使职权，保障公民的合法权益。

（二）火灾事故认定“可诉性”的实务操作路径

行政诉讼的主要功能之一，是监督行政机关依法行使行政职权。火灾事故认定是公安消防机构依法行使职权作出的行为，需要通过司法权的行使，对公安消防机构的行政权力正当使用进行监督。法院司法审查的对象，只能是针对行政行为，审查其合法性。不同的行政行为，有不同的司法审查标准。对于羁束性行政行为，法院要进行严格的审查，而对于一些自由裁量行为或具有较强专业性、技术性的行政行为，法院只进行较为宽松的程序性审查[2]。由于火灾事故认定的特殊性，火灾事故认定作为一种准行政行为，明显不同于一般的行政行为。因此，对火灾事故认定的审查，不能按照一般的行政行为的审查标准和尺度，或者说审查深度。法院在审查过程中，应充分认识火灾事故认定的专业性及特殊性，不必对火灾事故认定行为进行全面审查，应主要进行程序性审查。

根据行政诉讼的原理，在行政程序中，行政机关适用法律、法规或规范性文件对于特定事务进行处理的活动，是法律的第一次适用；公民、法人或其他组织对行政机关的行政行为不服，依法向人民法院提起行政诉讼，人民法院依法做出受理、审理和裁判，对行政行为做出具有最终法律效力的法律适用，是第二次应用，是第一次适用的审查适用，目的是解决第一次适用的合法性问题[3]321。人民法院在行政诉讼中审理的对象，主要是行政机关的认定行为，并不是公民、法人或其他组织的行为事实。具体到对火灾原因认定行为的行政诉讼而言，人民法院审理的对象，应为公安消防机构的认定行为，而不是审理火灾事实本身。法院应主要审理公安消防机构作出火灾事故认定行为的合法性。火灾事故认定只是公安消防机构对火灾事实的一种技术上认定，并不存在认定机关的意思表示，只是以行政权力机关主体身份将认定结论向火灾当事人进行观念表示，认定结论并没有直接受某种法律关系调整而引起当事人权利义务的变化。火灾事故认定行为，涉及到火灾事故发生的火灾科学实证等专业性问题，因此对其司法审查的方式不同于一般行政行为，主要应对公安消防机构作出认定行为进行程序性审查。对火灾事故原因认定结论等专业性问题，法院应当尊重公安机关基于专业知识做出的最终的结论。因此，法院的司法审查，应主要对公安消防机构做出的认定行为进行程序性审查，主要包括调查认定主体是否适当，是否按照法律、规章及技术标准等规定的调查程序开展调查，证据是否合法，调查过程是否完整，是否在规定的期间时限内完成等方面；而对与火灾事故认定结论本身，应根据行政诉讼举证责任分配原则，应由认定机关根据火灾事故认定的技术规则向法庭作出说明，并根据调查收集到的证据对认定的火灾事实进行技术上证明，并接受火灾当事人质证。

三、结语

火灾事故认定行为，具有明显的准行政行为特征。公安消防机构作出火灾事故认定的行为，是一种准行政行为。根据新修订的《行政诉讼法》，火灾事故认定的行为应纳入可诉范围。但是在行政诉讼中，人民法院不应对火灾事故认定进行全面审查，应主要对公安消防机构作出的认定行为进行程序性审查，而对于火灾事故认定结论本身，应由认定机关根据火灾事故认定的技术规则向法庭作出说明，并根据调查搜集到的证据对认定的火灾事实进行技术上证明。法院应当尊重公安消防机构对火灾事故认定的具体结论内容。在民事诉讼中，《火灾事故认定书》应作为证据，由人民法院根据民事诉讼的证据规则判定是否采信。

［1］晏耀如.别在司法门外徘徊——和谐语境下准行政行为的可诉性探析［EB/OL］.（2014-09-12）［2015-10-17］. http：//court.gmw.cn/html/article/201408/05/161503.shtml.

［2］郝明金.行政行为可诉性研究［D］.北京:中国政法大学，2004.

［3］方世荣.行政法与行政诉讼学［M］.北京:中国政法大学出版社，2002：225.

［4］皮宗泰,王彦.准行政行为研究［J］.行政法学研究，2004（1）：29-36.

The“Suability”of Fire Accident Identification

Li Wei1,Li Fuqiu2
（1.College ofLaw，LiaoningNormal University，Dalian Liaoning116029; 2.Dalian Municipal Fire Brigade，Dalian Liaoning116033）

The fire accident investigation is the legal authority of public security fire department.Fire accident identification is a kind of quasi administrative act.Fire accident identification should be incorporated into the scope of judicial review，but the court should onlyreviewthe fire cause investigation procedure，evidence，because fire accident identification has technical and professional characteristics.The fire department should introduce the fact of fire to the court.

fire accident；identification offire cause；administrative litigation

D F74

A

1674-5450（2017）01-0082-04

【责任编辑：张立新 责任校对：詹 丽】

2016－09－15

李伟，男，辽宁北票人，辽宁师范大学副教授，法学博士，主要从事民商法与行政法研究。