风险社会视域下环境治理模式的重构

徐海静（沈阳师范大学 法学院，辽宁 沈阳 110034）

风险社会视域下环境治理模式的重构

徐海静
（沈阳师范大学 法学院，辽宁 沈阳 110034）

风险社会视域下，环境风险的非现实性、不确定性、跨地域性、跨时代性以及人类决策和行动成为风险源等特点，对我国传统的命令控制型环境治理模式提出挑战。必须以风险社会理论为基础，确立正确的环境风险治理理念，制定可行的程序和规则，采纳新型治理手段，吸纳政府、企业、专家、公众等多元利益主体参与环境风险治理的全过程，创建以行政治理为导向、以合作治理为主体、以经济治理为补充的多维化环境风险治理模式，以此实现环境风险治理模式的重构。

风险社会；环境风险；风险治理；环境治理模式

与古典工业社会相比，现代社会的生产、生活和思维等方式都发生了巨大的变化。德国社会学家贝克称之为“从古典工业社会的轮廓中脱颖而出，正在形成一种崭新的形式——风险社会”[1]。风险社会不是与工业社会的彻底决裂，而是工业化的结果。贝克的风险社会理论中所说的风险，首当其冲的是环境风险。各种自然或人为原因所致的环境灾难和问题，都被学者视作风险，对环境风险治理的研究是新兴热点研究领域。从我国的环境保护立法和实践来看，环境治理已成为我国立法者和执政者关注的重点问题，也是学界和实践领域关注的焦点问题。但是传统命令——控制型治理模式已无法适应当前环境风险的不确定性和复杂性。找出传统环境治理模式的症结，重构环境风险治理模式，是当前不可回避的任务。

一、风险社会视域下环境风险的特点

在传统的治理模式下，环境治理的原则及模式都是以“危险”为前提。风险社会视域下，“风险”则凝聚了“新的技术性”和“人造”性，传统“危险”能具备的单一特征，在环境“风险”中同时具备并呈现出复杂多样的特点，对环境治理提出巨大的挑战。

（一）环境风险的现实性与非现实性

在人类历史长河中，风险无处不在。在较早的阶段，“风险”这个词有勇敢和冒险的意思，是对现实存在的描述。风险社会中的环境风险“既是现实的又是非现实的，一方面，有很多危险和破坏今天已经发生了：水体的污染和减少，森林的破坏，新的疾病等。另一方面，风险实际对社会的刺激在于未来预期的风险。”[1]35风险社会，人类控制自然反遭自然报复的现实危险已被达成共识，但未知的危险也在逐渐显露。诸多新技术在人类使用之初并未被发现对环境、对人类健康的危害，例如，雷达电磁波、X光、石棉等等，最初被认为是极具价值的，但数十年之后，才发现其对健康的损害。环境风险具有现实效应与迟发效应，是现实风险与非现实风险的混合体。

（二）环境风险的不确定性与无法计算性

传统社会中，人们可以感知事故的发生及后果，并建立相应的制度进行处理。但这一模式在风险社会却失去作用，因为风险社会中环境风险对人与自然界的影响超越了人类的感知和控制能力。风险意识的核心不在于现在而在于未来，风险不能确定也无法计算。人类当代行为引发的环境影响或早或晚，或突然爆发或慢慢蔓延，所有的后果都没有常规的计算标准和计算程序。以现有的技术手段和知识储备来看，环境风险具有不确定性和不可预测性。

（三）环境风险的跨时代性与跨地域性

风险社会，人类逐渐认识到自身的认知能力、科技能力有限，无法完全依赖现有技术手段推测当前活动对于环境的负面影响。很多新技术未经充分的科学论证便开发利用，使得环境风险伴随着不确定的科技因素出现。由于知识的局限，人类无法预知当前的行为对环境的影响会在什么时代出现，其间接负面的、延迟的和长远的影响更无法得知；同时，因无法量化确立人类行为与环境风险的因果关系，环境风险发生的概率和范围是未知的。以现在广受争议的转基因为例，人类对转基因发生机制的知识了解得并不全面，转基因是否绝对安全，会带来何种危害，危害的大小、范围以及危害会在何时呈现，目前仍属于碎片化的状态。生态无国界，风险社会核制造、生化武器、化学品、基因工程等环境风险所带来的生态灾难已不再是一个地区、一个国家的灾难，而是全球性的灾难。震惊世界的切尔诺贝利核事故就是最典型的例子。

（四）环境风险源于人们的重大决策和行动

环境风险是由自然原因或人类活动引起的、通过环境介质传播的、能对自然环境及人类社会产生破坏、损害乃至毁灭性的作用的不幸事件的潜在可能性[2]。环境风险是人类工业化的结果，是科学技术应用的副作用。工业化之前，人类所遭遇的各种自然灾害，如地震、海啸、冰雹等，都归因于人类社会以外的力量。在风险社会，众多环境风险却属于人为制造的风险，源于“人们的重大决策”[3]。这些决策是专家组织、经济集团和政治家们在权衡各种利弊之后作出的。进入风险社会，“一项决策可能会毁灭我们赖以生存的这个行星上所有的生命”[3]72。这些风险是不能人为控制的，传统社会的机制和秩序已经不能应对这种风险。

二、传统命令——控制型环境治理模式存在的困境

环境治理是指以环境保护为目的而制定实施的各项政策与措施的综合，包括各种环境政策、环境法律法规，以及与环境相关的各种规章制度等具体内容[4]。环境治理代表着一个国家应对环境问题的体制和实践，是国家针对环境问题实施管理的思维和行动的混合体。我国现有环境治理模式存在诸多困境。

（一）传统的命令—控制模式政府行为备受诟病

传统的环境治理模式是自上而下的命令——控制模式，政府是环境管理的领导者、指挥者，所有的环境管理权力都集中在政府手中。政府通过法律手段确定环境标准，划定污染控制或防治区域，其他主体必须在政府确定的标准范围内进行与环境相关的活动。政府制定监督、检查、评估及环境信息公布等相关执法制度，对违反环境管理法律规范行为进行处罚。但是，这种传统治理模式下的政府行为备受诟病。政府不是脱离现实的超组织，而是由各机构、各部门组成的，这些机构与部门又是由各级官员和工作人员组成。这些官员与工作人员及政府的组成机构和部门必然具有“理性经济人”的特点——逐利性，这种逐利性既有官员与工作人员自我利益的追求，也有“政府部门组织的自利性和政府整体的自利性。”[5]这种情况下，环境治理过程中，政府出于经济原因或政治因素的考虑，会以公共利益换取自身利益最大化。在GDP的考核标准下，这种趋势更加明显。企业为了规避环境责任，不断对政府发起进攻，政府成为企业“捕获对象”，政府官员权力寻租的状况时有发生。

（二）专家主导的风险决策遭受质疑

在传统模式下，专家都是政府的智囊团。专家依据自己掌握的知识给出决策建议，而各项决策都是建立在事实清晰、证据确凿的基础上，都有明确的决策规则和手段，专家的知识是完整、全面、客观的。但是面对环境风险的不确定性，环境治理必须决策于未知，环境风险是否存在、危害有多大、治理的手段如何选择等问题都没有充分而确定的信息支撑，专家的风险知识丧失了科学性。此外，在处理环境风险时，专家的意见容易受利益集团控制，在信息传播方式发达的当代易被公众的情绪所影响，专家的风险知识丧失了独立性。由于专家的知识遭受质疑，以专家意见为主导的环境风险决策必然遭受质疑。

（三）风险治理的利益主体范围受限

传统环境治理由政府主导，其他利益主体很难参与其中。作为环境治理的最主要的对象——企业，完全处于被动服从的地位。企业从设立、运行到主体资格丧失，每个阶段的环境责任已被固定，在环境风险治理中，企业没有机会也没有资格表达自己的意愿，实施自己的行动。作为对环境风险治理最为关注的公众而言，在实践中一直是被忽视的群体，没有机会参与其中，以保障自身权利实现。而环境风险对政府、企业、公众都会产生影响，且环境风险的跨地域性与跨时代性使得所有主体都是环境风险治理的利益相关方，都有参与环境风险治理的利益诉求。

三、我国环境风险治理模式之重构

严峻的环境风险形势及不断恶化的环境问题，呼唤新型的环境风险治理模式。我们应在环境风险预防理念的指导下，不断完善环境风险评估、环境风险管理及环境风险决策等治理手段，推进政府、专家、企业、公众等不同利益主体的功能与角色转变，重新构建以政府主导，社会各方面资源积极参与的环境风险治理新模式。

（一）推进环境风险治理手段的转变

由于环境风险的未知与不确定，需要我们采用新的治理手法，预防风险，减少风险发生概率，降低风险危害，控制既定风险避免新风险。

1.建立环境风险监测和预警机制

要做好水体、大气、土壤、生态系统等不同监测对象的监测工作，监测区域要涵盖城市、农村、工业园区和企业等。要做好重点风险源的监测，加强监测数据的分析利用，做好工作人员的培训工作。要利用物理、化学、生物、社会学、经济学等要素评价风险指标，建立完善的监测指标体系，并借助互联网等信息技术，构建由基础信息层、专题应用层、决策支持层以及人机交互界面组成的环境风险预警系统[6]。

2.实施民主式风险评估

风险评估是针对是否存在环境风险、环境风险对人体或生态有无危害及危害程度大小、是否要采取治理管理措施的科学判断活动，是风险决策与治理机关执行治理行为的依据和基础。我们必须以科学、合理的方式进行风险评估。但也要注意，环境风险评估不论是技术性的科学活动，还是专家咨询建议，都不是绝对的真理，它只是政策的选择基础，因此风险评估过程需要法律的制约。建立风险评估法律程序，实现风险评估的实质正义，以民众参与为核心的民主模式是风险治理的首选，将问题交给民众，以此获取环境风险评估及决策的广泛支持和接受。

3.完善环境风险评价和风险管理制度

环境风险评价是环保工作的重要发展方向。环境风险评价,经过环境污染的健康风险评价阶段、环境污染的事故风险评价阶段，最后到达综合风险评价阶段。综合风险评价规避了健康风险评价和事故风险评价的孤立与缺陷，开始关注政策和人类活动的失误所引发的政策风险、战略风险和环境风险等综合风险。我国的综合风险评价需要完善的制度支撑，这也是今后环境风险评价研究的重点。一是应通过立法确定环境风险评价制度的地位，确保这一制度的权威性及实施的有效性。在法律中明确风险评价的主体、客体、内容、程序及相关的实施标准。二是要完善综合风险评价制度的配套制度体系，建立生态风险评价、转基因生物环境释放风险评价、环境风险决策战略性评价、跨国环境风险评价等相关的制度。三是环境风险综合评价需要综合的评价方法，如环境毒理学、环境流行病学等，也需要社会各界、专家、学者、公众的积极参与，对环境风险评价提出专业意见，弥补缺陷，主动配合，有效监督，共同完成环境风险评价的大任。

环境风险管理是在环境风险评价的基础上采取预防措施和应急措施。要从源头上识别环境风险，依据环境风险评估结果指导环境管理工作的先后次序，建立符合经济和社会运行规律的环境保护政策和制度，引导企业与公民自主行动，并提供政策和法律保障，提供人员和技术支持，提供经费保障，为环境风险管理创造良好外部环境。

（二）推进专家与公众在环境决策中的积极参与

环境风险治理的实质是探寻相对适合的环境风险预防方案的过程。从决策的角度来看，环境风险治理的过程，其实是一个公共决策的过程。但是这种决策不同于常规决策，环境风险治理决策须有坚实的事实基础和充分的信息作支撑。环境决策要解决环境与经济、环境与科技、环境与民意等众多利益冲突，还要解决当代人与未来人之间的利益冲突。这就要求在决策过程中，作为风险治理议程设定的政府、为治理行动提供充分资讯信息支持的专家、利害相关方的企业以及公众，能够围绕环境风险的治理进行交流、互动，从而实现决策信息的多轮次交互性碰撞，提高非常规决策模式的科学性和实效性[7]。

这种状态下，“专家”成为一个开放的术语，不再是单纯的受聘于治理机构为政府单向输送知识的专业人士。专家也承担起为社会公众提供咨询意见的任务，此时专家与专家之间会出现不同的意见，这些观点相互碰撞、交流，形成开放、互动、畅通的意见交流体系，为最佳的环境风险治理方案的决策提供相对科学的知识支撑。为预防专家知识被滥用，专家理性被捕获，我们要建立起专家约束机制。首先，要建立科学的专家遴选机制，使具有不同知识背景的专家能够进入风险评估、决策和咨询的专家队伍。其次，要建立专家意见征集的独立机制，采取不同的意见征集方式，如专家个别意见征集、专家集体论证等，以保证专家意见采纳机制的严格、规范。再次，专家意见要进行同行交叉评价，即对征集上来的专家意见要进行多轮次的审查、判断、评估，每轮评价都采取匿名制，同一专家不能进入不同轮次的评价组，但是可对后轮次专家的质疑发表意见，允许专家之间、专家与公众之间、专家与行政机关之间反复磋商，以达到选取最佳方案的目标。最后，要保证专家的理性与中立，及时公开与环境风险治理相关的各项信息，如专家个人的相关信息，专家选拔的标准、程序、方式、责任，环境风险治理决策中的专家名单、决策的程序与标准、使用的科学技术知识、意见表达的机制等。只有加强信息的充分公开与交流，才能克服环境风险治理过程中专家意见的局限与缺陷。

在环境治理的决策中，公众大多是没有相关知识背景的人群。他们对环境的理解，与专家相比掺杂了更多的个人情感因素，对不同领域的风险熟悉的程度不一样，对风险的理解也会不同。公众主要思考风险是否影响自己的生活和健康，风险是否可控，不同的关注点导致专家与公众的意见发生分歧。因此，在环境风险治理决策中，既要解决公众参与不足，又要解决民意绑架专家的意见分歧问题。通过完善的程序来保障公众的参与和意见表达，是环境风险治理的理性选择。首先，要确定环境风险治理决策中各种利益主体——环境风险治理所能影响到的各种主体，既要有主要利益者，也要有次要利益者，甚至要有未来利益代表者，总之要扩充利益主体的广度。其次，要为各种利益主体确定利益代表，表达诉求。特别是一些没有组织、人数较少的利益主体。我们可以借鉴美国的公益代理人制度，由私人律师或“法律援助”作为这些利益的代表来参与环境风险决策过程。再次，要通过风险信息公开程序，确保公众的知情权。公众只有掌握风险信息，并运用知识中隐含的权利武装自己，才能增强自己的行动能力，提高在风险决策中的谈判和协商能力。最后，必须建立风险信息交流平台，健全沟通程序，使专家和公众之间的意见冲突得以化解，形成正确的风险决策。专家要以及时、准确、客观、易懂、具体的方式向公众解答环境风险信息，公众也要通过互联网、媒体等平台提出自己的要求，表达自己的主张，消除专家的话语霸权，建立起平等、信任、透明、理性的对话机制。

（三）建立多元环境风险治理模式

环境风险是社会成员面临的共同问题。在市场经济中，经济主体对环境承担自我责任和共同责任，原因是国家机关在环境保护方面并不比全部私人企业家掌握更多的信息[8]。要结合环境风险的特点及中国的现实国情，建立一个以行政治理为导向、以合作治理为主体、以经济治理为补充的多元环境风险治理模式。

行政治理是在国家法律法规的框架下，政府运用各种行政管理手段进行环境风险治理的模式。我国政府是公共利益的最终代表，拥有环境风险治理的立法权、执法权、司法权，政府在制度设计、信息供给、技术支撑、程序保障、资源占有等方面都具有其他主体无法比拟的优势，因此行政治理在环境风险治理中仍扮演着主导者的角色。但在多元治理模式下，政府的角色、组织机构设置、组织形式、权力结构等都要发生显著的变化。因而弹性政府是风险社会治理中政府模式的最佳选择。弹性政府是指政治组织和体制能够根据社会情势的变化，及时回应社会需求，以提高组织效能、效率、适应性和创新的能力为目标，通过变革组织目标、组织结构、组织形式、责任机制、激励机制、权力结构以及组织文化等来实现的一种新的政府治理模式[9]。弹性政府模式下，采用可选择性的结构模式取代原有拥有永久权力的部门和机构，打破原有的正式编制式组织设计，人员任用采取弹性化、临时化制度，缩小了传统模式下政府的规模，吸纳更多社会精英，突破政府工作人员难进难退的局面。风险社会视域下，一旦发生环境风险，弹性政府能迅速、灵活地弥补制度和组织的缺位，迅速调集各种资源应对环境风险。

合作治理是不同治理主体之间的合作。强调政府与私人主体之间的合作。应对不可确定、不能预测的环境风险，单纯依靠政府不能满足现实需要，需要政府联合社会各方的力量进行合作共治。政府与社会各界要达成合作的共识，政府通过行政委托、环境契约等模式，将本应由政府承担的公共职能转移给社会，实现环境风险治理任务目标下最高效、最增值的合作。在合作中，政府和其他参与者都是环境治理的主体，形成的是法律上或事实上的合作关系，要共享权利、分担风险、共担责任。

经济治理主要指通过经济政策、市场价格、税收体制等一系列经济手段对环境进行治理的一种模式，其特点是治理动力强、治理成本低、治理效果较好。经济治理模式不是要削弱政府在环境风险治理中的主导地位，而是政府通过各种经济政策、经济信号引导市场，市场通过竞争机制和价格杠杆调控企业，使得具有环境意识的企业接受市场信号，决定自己的生产经营策略，培育满足市场需要的绿色产品，提高企业参予环境风险治理的积极性。例如，政府对企业特定环保行为给予无偿补助；对企业购买特定治污设备给予低息或无息贷款；对企业改进生产工艺、技术流程、增添环保设备等特定环保措施减免债务。治理模式的选择，要坚持满足效率的原则，实现治理系统运行成本的最小化、协调治理负担成本的最小化以及外界情况发生变化时调整治理约束成本的最小化。不同的治理形式意味着不同的成本，经济治理应是成本收益分析中最优的模式选择。

［1］乌尔里希·贝克.风险社会［M］.何博闻，译.南京：译林出版社，2004：2.

［2］崔凤，张双双.海洋开发与环境风险——美国墨西哥溢油事件评析［J］.中国海洋法学学报：社会科学版，2011（5）：6-10.

［3］薛晓源，周战超.全球化与风险社会［M］.北京：社会科学文献出版社，2005：64.

［4］李红利.环境困局与科学发展——中国地方政府环境规制研究［M］.上海：上海人民出版社，2012：12.

［5］陈国权，李院林.政府自利性：问题与对策［J］.浙江大学学报：人文社会科学版，2004（1）：148-154.

［6］毕军，曲长胜，黄蕾.中国环境风险预警现状及发展趋势［J］.环境监控与预警，2009（10）：1-5.

［7］李永林.环境风险的合作规制——行政法视角的分析［M］.北京：中国政法大学出版社，2014：195.

［8］罗尔夫·施托贝尔.经济宪法与经济行政法［M］.谢立斌，译.北京：商务印书馆，2008：76.

［9］靳文辉.弹性政府：风险社会治理中的政府模式［J］.中国行政管理，2012（6）：22-25.

Reconstruction of Environmental Governance Mode in the Perspective of Risk Society

Xu Haijing
（College ofLaw，ShenyangNormal University，ShenyangLiaoning110034）

In the perspective of risk society，environmental risks of non reality，uncertainty，across localization and time have proposed great challenges to the old environmental governance mold in China.The government should establish correct environmental risk management philosophy，formulate feasible procedures and rules on the basis of risk society theory.In order to reconstruct the governance pattern of environmental risk，it is necessary to adopt new measures of governance，absorb the public interests of subjects including the government，enterprises and experts in the whole process ofenvironmental risk management tobuild a newmode which is pluralistic with administrative governance，cooperative management and economic supplement.

risk society；environmental risk；risk management；environmental governancepattern

D 912.6

A

1674-5450（2017）01-0086-05

【责任编辑：张立新 责任校对：詹 丽】

2016－09－05

辽宁省法学会2016年立项课题（LNFXH2016C027）；沈阳师范大学博士启动基金课题（BS201616）

徐海静，女，辽宁朝阳人，沈阳师范大学讲师，法学博士，主要从事环境法与行政法研究。