南昌市排污权交易发展成效研究

◇陈祥京 王 舒 张丽瑶 戴 闻 田桂香

南昌市排污权交易发展成效研究

◇陈祥京 王 舒 张丽瑶 戴 闻 田桂香

本文在简要介绍排污权交易相关含义的基础上,借助相关调研信息,分析南昌市排污权交易的实施现状,对其中存在的问题分析并列出相关对策.

市场机制;绿色发展理念;排污权交易

排污权交易,是指政府用制度形式将环境使用权与市场交易机制相结合,以市场为导向的效率型环境污染治理制度.目前,江西省积极响应中央号召,顺应绿色发展潮流,推进排污权有偿使用和交易的试点工作,明确排污权出让收入统筹用于污染防治.南昌市作为江西省的省会城市,是试点工作的重要部分,其成效对江西省乃至全国都有一定的参考意义.

一、南昌市企业排污权交易实施现状

1.政府层面:总体处于初步推进阶段

(1)制度建设相对滞后

2007年,我国已开始推进排污权有偿使用和交易试点,国务院在2014年又发布了《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》,江西省随后出台了本省的《关于印发全省排污权有偿使用和交易试点工作方案的通知》等政策.排污权交易工作政策性强,实施过程中不仅要考虑排污权核定与分配、交易细则和管理手段,还要考虑排污权的权益保障及相关法律纠纷,这都需要完善的制度体系,截至目前,江西省尚缺乏这类完善的制度体系.

(2)交易平台尚未搭建

在排污权交易中,政府不仅要发挥监督作用,还要扮演好供需企业信息交流的媒介角色,建立公开的交易平台来实现供需双方的对接.实践证明,为规范排污权出让方式并制定市场标准价格,排污权交易应当采取定额出让、公开拍卖等方式,这些都需要借助由政府搭建并监管的公开透明的平台来实现.江西省尚未搭建此类交易平台,导致全省的排污权交易不能顺利展开.

(3)协调度、参与性不强

排污权交易离不开环保、财政、发展改革、法制、物价等政府部门的牵头、引导,就南昌市目前的情况来看,相关政府部门并没有真正加入到排污权交易系统中,协调、参与的力度远远不够.据调查,南昌市的相关部门对这项工作仅仅是做了一些前期工作,拟订了一些计划,尚未开展政策制定、价格制定、监督机制建设等具体工作.

2.企业层面:行动步调缓慢

2014年10月,由政府牵头的排污权交易有偿使用和交易试点工作实施后,南昌市的晨鸣纸业有限公司、方大特钢科技公司等试点企业启动排污权交易试点准备工作.调查显示,到2014年12月,大部分试点企业已对内开展过相关概念普及工作和业务培训,相当多的员工对排污权交易有所了解,这些重点排污单位对于排污权交易试点工作较为看好,对推进该项工作热情较高.

2015年,南昌市的环保部门按试点方案进行初次核定,大部分试点企业积极配合,如实报告企业工艺和主要污染物排污量等基本信息,典型企业包括火电类的新昌电厂、造纸类的晨鸣纸业以及钢铁类的方大特钢集团,该调研用于初步核算并为后续交易提供基数.同时,各试点单位收受排污许可证予以核算认定.本阶段,企业对于自身的角色仍有较为清晰的定位,依照政府统筹平稳前进,推进排污权交易体系搭建.

从2016年1月开始,因为省级顶层设计的滞后,限制了南昌市这项工作的开展.试点企业只能沿袭旧例,向环保部门申请排放总量并获得排污许可证以维持企业正常运转,不少试点企业也停止了向员工宣传、贯彻这项工作.可以说,南昌市试点至今,原定试点范围没有扩大,试点主体仍局限于大型工业企业,各试点企业转型进度慢,缺乏寻求交易的主动性,交易需求不足直接导致缺乏建立完善市场机制的动力,市内交易平台形同虚设,交易量惨淡.

二、排污权交易进展缓慢的原因分析

1.顶层设计缺位

目前,我国尚未出台调整排污权交易的法律法规,排污权交易并未纳入法治范畴,地方政府缺乏政策依据和创新动力,导致其进度总体缓慢.排污权交易是项复杂的系统工程,需要多个政府部门相互协调、共同努力,建立污染物总量控制制度,建立有效的减排激励机制.由于牵涉部门多,各个部门因自身的利益,对其的态度并不一致,只要有一个部门工作不到位,就会导致整个工作进度缓慢.企业只是制度的执行者,政府部门工作不到位,诸多企业就无法进行排污权交易.

2.管理手段单一,监管不足

制度的有效运行少不了管理手段和技术的保障.江西省的试点范围广,多家造纸、印染、火电、钢铁、水泥企业被纳入试点,需要借助多样性的手段、技术来进行监管,有关部门的现有资源还难以满足这种变革.在监管不到位的情况下仓促实施新政,很可能导致新的混乱.

3.交易动力不足

江西省于2016年才开始试点排污权有偿使用和交易,政府需要时间广泛宣传、大力倡导;企业需要时间去了解、应对新机制.同时也要看到,不少企业在过去为了满足环保要求,曾经投入较多资金用于购买节能减排技术和设备,当下则不愿再付出成本用于排污权的交易,导致市场需求低.而且,排污权资产本身具有增值性,一些企业也不愿意拿出自己的排放权去市场中交易,供给量比较少.再加上江西省以及南昌市的重化工业规模较小,污染企业不多,因此排污权交易市场不会过于活跃.

4.核定总量和公平分配难

严控污染物总量是开展这项试点的前提,国家规定,各级政府应当落实排污权有偿使用和交易不得突破总量控制的上限.南昌市环保局已经初步完成主要污染物初始排污权核算工作,但如何根据所得到的数据驱动合理规定控制区域最大污染物允许的排放量,却存在一定难度.初始排污权的确定要十分谨慎,因为排污权制度的成功与否取决于其是否有效.由于初始排污权由政府下放给企业,企业为了获得额外的排污权会采用多种手段,期间易出现quot;寻租quot;行为,导致市场混乱、权钱交易等问题.

三、优化排污权交易的对策建议

1.推进立法,完善政府职能

目前,除了简单依靠原有排污许可证对排污总量进行监管外,江西省环保厅已经进行了落实污染物总量控制制度、排污权出让收入管理办法等制度设计,虽然有效,但总体上说这些制度仍过于含糊,今后应尽量从核定排污权、初始排污权合理分配、排污权出让方式、排污权出让价格指导、排污权交易使用监督制度等方面建立和完善制度体系,这是确保市场正常运行的前提.

排污权交易的实质是以市场配置资源为主的环境管理方式.排污权作为无形的社会资源,有发生环境污染的外部市场失灵等风险,更需要政府建立健全排污权交易制度,发挥引导和监督作用.

2.重视技术投入,实施有效监管

积极推进管理团队建设,加快管理软件的开发和运用,以保证所有试点纳入核算范围.同时,增强污染源变化关注度,建立健全在线动态监测系统,实时反应,及时更新,以防企业利用系统漏洞从事违法排污.注重信息技术在环保监管中的应用,设置临时移动监测点,实时追踪污染物来源,及时对分散性、隐蔽化的污染源进行排查,建立效率较高的技术性监管体系.

3.加快企业转型,引导市场需求

目前,不少企业需要缴纳高昂的排污费用,以贵溪发电有限责任公司为例,2017年第一、第二季度分别缴纳136万和67万元的排污费用,可见其排污成本较高.这需要积极推动产业结构调整,减少污染物的排放总量,这有利于降低排污成本,符合企业的利益.企业通过整合转型,能积极发挥市场主体作用,拉动排污交易需求,以激发市场交易活力,推动交易平台的搭建和完善.企业参与度是影响排污权交易进程的关键,转型后的企业因拥有较大的交易需求,quot;惜卖quot;行为将大大减少,市场机制将逐渐步入正轨,从而有效带动整体进程.

4.规范核定标准,加强分配指导

基于相关技术,综合考虑环境承载力及区域环境特点,先科学合理设定区域排放总量上限,再根据所收集的企业污染物排放量核算数据,进行合理的初始化分配,坚决避免因利益输送等破坏分配公平性的行为.政府部门在初始排污权分配工作上应遵循总量控制原则、科学核算原则、公平操作原则,履行管理、引导、协调职能.

综上所述,南昌市排污权交易处于初步启动阶段,发展过程中遇到较多瓶颈,迫切需要从政府引导、企业管理、市场机制、技术改进等方面完善交易、监管体系.

(作者单位:江西财经大学)

本文系江西财经大学大学生创新创业训练计划项目 (项目编号:201710421125)研究成果.

10.13999/j.cnki.scyj.2017.11.022