新生代农民工政治参与的制度困境及完善路径

丁 云，顾韵婷

(北京工业大学 马克思主义学院，北京 100124)

中国作为传统的农业大国，农民群体数量庞大，其民主化进程与国家民主化发展程度密切相关。随着城镇化进程的推进，在改革开放和社会主义市场经济建设时期产生并迅速壮大的农民工群体，逐渐产生了较为明显的代际分化，年轻一代的农民工成为城市建设的生力军。这一新兴的农民工阶层与上一代农民工相比，大多在城市出生或成长，受教育程度普遍提高，自身的权利意识更加清晰，开始追求除经济平等以外的政治层面平等。然而在城乡二元化的户籍制度制约下，该群体目前仍缺乏进行合法、有序政治参与的良好的制度环境，其政治参与始终处于边缘化地带，政治权益无法得到有效的保障，政治利益表达机制及政治参与的自组织建设也都亟待进一步完善。

一、新生代农民工政治参与的特征

政治参与是公民通过一定方式参加政治生活，直接或间接地影响政府决策，表达政治意愿，实现政治权利的行为。[1]新生代农民工作为推动我国经济建设，促进城乡繁荣进步的重要群体，其政治参与程度直接反映了我国民主政治建设的完善程度。随着城镇化进程的推进，新生代农民群体也呈现出新的特征。

(一)政治权利意识更加明晰，功利化特征明显

新生代农民工大多出生或成长于城市，对农村土地的依赖愈发减少，城市成为他们心中期待的归属地，“离土又离乡”是目前该群体的普遍现状。近年来，党和国家出台了诸多推动实现农民工市民化，以及保障农民工权益的政策与意见。随着制度环境的改变，新生代农民工通过有序的政治参与来行使自身政治权利的意识愈加明晰。据全国总工会的调查报告显示，“当权益受到侵害时，新生代农民工中因为怕被报复而不向有关部门投诉的只有6.5%，仅是传统农民工的一半；采取投诉行为时，以集体投诉方式进行的(几个人一起去投诉)，新生代农民工为45.5%，高出传统农民工17.6个百分点”[2]。由此可见，在自身的基本温饱得以保障后，新生代农民工群体已经逐步从追求经济平等，过渡到追求包括政治平等在内的全面平等，以期在市民化的过程中更好地融入城市。

伴随新生代农民工群体政治权利意识的觉醒，其政治参与行为还呈现出了较为明显的功利化特征，政治义务感有待加强。大多数新生代农民工其实并不理解民主政治的意义何在，而是将其作为实现自身利益，尤其是经济利益的一种途径。维护自身利益往往是他们参与的主要驱动力。当涉及到该群体的切身利益之时，他们会通过维护自身权益的自发性行为，以政治参与的方式表达自身利益需求，使国家和政府为其发展提供更好的条件。

(二)政治参与能力有所提升，方式得以改善

权利意识的觉醒是进行有效政治参与的第一步，但仅有明晰的权利意识还远远不够。由于政治参与能力的不足，上一代农民工在自身权益受到侵害时，大多选择通过非制度化的方式加以解决，因此越发被隔离在合法有序的政治参与之外。

与父辈们相比，新生代农民工群体所追求的已经不仅是挣钱糊口或接济家庭，而是更多为了寻求自身的发展。自小居住在城市让他们有机会接触更好的教育与培训资源，据全国总工会《2015年农民工监测调查报告》显示，截至2015年，受过高中及以上教育的农民工已经占到25.2%。[3]另有调查指出，在北方农民工的主要流向城市哈尔滨，新生代农民工中不识字或识字很少的人只占1.3%。[4]73

公民的受教育程度是决定其政治参与能力的主要因素。列宁在《在全俄政治教育委员会第二次代表大会上的报告》中提到：“文盲是处在政治之外的，必须先教他们识字。不识字就不可能有政治，不识字只能有流言蜚语、谎话偏见，而没有政治。”[5]200受教育程度的提升，能够有效地帮助新生代农民工理解现行的法规政策，一定程度上消除其进行政治参与的自卑感，推动其从“旁观者”转变为“参与者”。因此，当新生代农民工的政治权利受到侵犯时，他们不再甘于沉默或者盲目地采取激进的方法，而是有意识地选择有效、合法的形式维护自身权益。

除此以外，信息时代的到来使新生代农民工可以更大程度地通过运用新媒体网络，尤其是手机这一通讯工具来了解时事社情。这种新型的方式对提升新生代农民工群体的政治参与能力起到了一定推动作用，帮助该群体打开了政治参与的新渠道，拓宽了自身的政治视野。

(三)政治效能感整体偏低，有序化参与不足

政治效能感是影响公民政治参与的一项重要心理因素，政治效能感强的人往往认为自己的政治参与行为能够对整体的政治过程和政府行为产生较大的影响。[6]

新生代农民工群体的权利意识和政治参与能力虽然有所提升，但调查显示，其政治效能感相较于上一代农民工却没有明显的变化。例如当自身权利受到侵害时，有超过三分之二的受调查对象认为司法机构和行政机构难以秉公办案和依法处理。[7]这种观念层面上的热情和现实层面中显现出的消极态度，导致新生代农民工群体对自身的政治参与行为信心不足，长期徘徊在制度化政治参与的边缘，不得不通过采取一些激进的手段以达成自身的政治诉求。

新生代农民工的政治效能感之所以始终偏低，很大程度上是受到了现行制度的制约，包括城乡二元化的户籍制度、选举制度等在内，与现阶段该群体的政治参与需求相比，都存在着不同程度的滞后性，从而束缚了该群体的政治参与行为。长此以往，将导致新生代农民工的政治参与意识趋于淡漠，对构建社会主义和谐社会以及民主政治建设产生消极的影响。

二、新生代农民工政治参与面临的主要制度困境

改革开放之后，我国进入社会主义市场经济建设时期，家庭联产承包责任制的推广和机械化工业的发展促使农民工群体迅速壮大。而新生代农民工作为一个新兴阶层，其自身也呈现出了新时期的新变化。随着该群体政治权利意识的明晰和政治参与能力的提升，国家及政府出台、改革了一系列诸如城乡同比选举人大代表制度、信访制度等政策，以满足新生代农民工日益高涨的政治参与需求。然而在城乡二元制的户籍制度制约下，处于边缘化的新生代农民工群体在政治参与过程中仍然面临着利益表达机制不健全、组织性不强的制度困境，阻碍其进行有序、合法的政治参与。

(一)城乡二元制的户籍制度难以突破

在城镇化迅速发展的今天，户籍制度成为了制约新生代农民工进行有效政治参与的主要客观原因。自1958年全国人大常委会公布《中华人民共和国户口登记条例》，标志着我国城乡二元化的户籍管理制度被正式确立起，时至今日这一制度也未做出实质性的改变。包括选举在内的我国主要政治参与形式的相关政策规定，也均建立于户籍制度的基础之上。

目前，新生代农民工群体长期生活在城市，与土地分离，无法在其户口所在地进行政治参与。而按照现行户籍制度的规定，该群体又无法取得城市人口身份，亦无法在城市参与政治活动。这种长期边缘化的身份，不仅使新生代农民工的政治权利难以有效行使，政治权益难以保障，亦使其在权利受到侵犯时，只能选择沉默接受，或被迫选择非制度的政治参与，一定程度上影响了社会的稳定发展。

从历史进程的角度来看，我国现行的二元化户籍管理制度是有其原因的。工商业劳动和农业劳动互相分离是社会生产力不断发展阶段中不可避免的社会分工趋势，正如马克思在《德意志意识形态》中所指出的：“一个民族的生产力发展的水平，最明显地表现于该民族分工的发展程度。”[8]68伴随着社会发展的脚步，社会分工愈加明晰，以城市为重心的城镇化进程不断发展，城乡差距亦在逐步拉大，二元化的户籍管理制度也因此应运而生，按照不同群体各自的特点进行有针对性的管理。然而随着机械化作业解放了大量农村剩余劳动力，户籍也逐渐变成了身份上的划分标准，成了新生代农民工身上的一个标签。这一标签带给他们的自卑感和害怕被歧视的心理因素，也是阻碍其政治参与的重要主观原因。新的社会时期，只有加快城乡融合建设才能够走向新的历史阶段。于我国而言，户籍制度的改革也正是解决这一问题的根本举措。

目前，新时期的户籍制度改革仍未走出坚冰区。2016年起，部分城市开始尝试建立和完善的积分落户制度仍面临着实施过程中的诸多问题。以北上深广这些特大城市为首的高门槛的积分落户制度，增加了新生代农民工市民化的成本。虽然目前该群体的收入在逐年增长，但是截至2016年，农民工的人均月收入也只有3275元。[9]城市中较为高昂的住房价格和生活成本使得新生代农民工群体中有部分人不得不放弃市民化的机会，或者消极地继续“漂泊”。这种持续化的边缘性身份将始终制约着其进行政治参与。因此从本质上看，积分落户制度并没有从本质上改变传统的户籍制度，只能成为一种过渡时期的过渡政策，只有加快进行城乡融合的建设，才能从根本上解决这种二元化的体制问题。

(二)利益表达机制有待完善

新生代农民工群体政治参与的效能感偏低，很大程度上是因为利益表达机制的不健全，以至于其利益诉求与主张都无法与政府进行有效沟通。这其中，尤以人民代表大会的代表选举制度为首。作为我国的根本政治制度，人民代表大会制度是公民通过行使选举权以实现政治参与、利益表达的基本制度。同理，通过选出足够数量、能够真正关心新生代农民工生存，表达新生代农民工切身利益的各级人民代表大会代表，也是该群体表达自身政治诉求、参与政府决策的一个重要方式。而现实中，农民工代表仅在全国人大代表大会中占据寥寥几席，很难真正表达该群体的利益。若现行的选举制度不能进一步加以完善，新生代农民工的政治诉求将难以表达，利益机制很难得以健全。

首先，选区划分不合理的问题是影响新生代农民工有效行使其选举权的一个重要因素。根据我国现行选举法的规定，我国选区划分以居住地为主，生产、事业、工作单位为辅，而居住地又以户籍地为划分标准。对于流动人口，选举法规定“选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举”。但在实践中，新生代农民工通常由于经济和时间的限制导致绝大多数人无法在选举期内回到选区投票，但也因为缺少选民资格证明以及与用人单位之间不稳定的雇佣关系而无法在流入地参与选举。

除此以外，我国在县级以下选举人大代表采取的是直接选举方式，这是我国新生代农民工群体行使其选举权时的一个重要方式，但实施的过程中同样面临着诸多困境。根据我国1983年《全国人大常委会关于县级以下人大代表直接选举若干规定》的规定：“选民在选举期间临时在外地劳动、工作或者居住，不能回原选区参加选举的，经原居住地的选举委员会认可，可以书面委托有选举权的亲属或者其他选民在原选区代为投票。”在实际操作层面，“书面委托”是委托选举中最难实现的条件。新生代农民工大部分刚刚在城市中立足，将书面委托送回原选区进行投票成为了他们额外的开支，委托程序上也不够便利，所以极少有农民工为了行使投票权而特意履行程序。在农村地区，没有书面选举进行代投票、一人受到超过三人以上的选民委托进行投票的现象比比皆是。委托程序上的不足，也造成了部分乡镇地区在进行选举的时候时常出现贿选、不正当拉票等等非法选举的现象。如果这一制度不能完善，将无法建立有效的政治信任体系，新生代农民工的政治权利难以得到保障。

(三)政治参与的组织性不强

著名政治学家亨廷顿曾指出：“组织是通向政治权力之路，也是政治稳定的基础。”[10]382新生代农民工流动性强，很难被流入地城市或乡村社会组织所接纳，即使加入其中，也往往处于边缘化的状态，其政治利益诉求难以得到有效的表达。因此，该群体往往寄希望于政府的救助。近年来，党和国家为农民工市民化、维护农民工权益出台了诸多政策与意见，例如2014年国务院出台的《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》等。尽管政府将着力解决农民工问题放在工作的重心位置，但部分基层政府对于农民工群体还存在一定的排外心理，因此该群体的民意诉求无法引起政府的足够重视，缺乏直接的沟通渠道。由于缺乏有序的组织和发言人，采取非制度化、非理性化的参与方式在新生代农民工群体中屡屡发生，他们试图通过极端的集体罢工、自杀式威胁、暴力等手段来维护自身的利益，结果往往适得其反，严重影响了社会稳定。

传统的公民政治参与往往以政府作为唯一组织者，政府组织下的政治参与，目的明确，组织结构较为完善，但参与者往往表现出参与感低、随意性强的特点。随着现代民主政治的不断发展，在政府主导下的非政府化社会组织不断涌现。这种以参与者利益和信念为核心的组织不但缓解了政府的组织压力，同时使公民的政治参与力度得到有效提升，是未来我国民主政治建设中不可或缺的一个重要组成部分。近年来，新生代农民工工会、社会组织陆续涌现，旨在争取和维护该群体的切身利益，尝试将新生代农民工的政治参与引导向有序化的方向发展，逐步建立新生代农民工政治参与的自组织。但是经费缺乏、组织结构松散、组织人员经验不足等，都是横亘在这些农民工组织面前的现实问题。同时，这些组织大多属于自发性质，极少能够掌握话语权，加之社会对于农民工群体组织的接受程度偏低，想要成为政府和新生代农民工之间的有力媒介，还需要不断地加以完善。

三、完善新生代农民工政治参与的路径

(一)逐步实现城乡融合的新型城镇化户籍制度

城乡二元结构体制下的户籍制度难以突破，始终是制约新生代农民工进行有序政治参与的根本原因。远离农村又无法融入城市的尴尬现状，使得该群体成为了政治边缘化的角色。突破这一制度困境的根本，在于早日推进完成城乡融合背景下的户籍制度改革。

逐步实现城乡融合的新型城镇化是我国户籍制度改革的目标，也是社会发展的必然趋势。工业化进程的加快带来了社会生产力的快速提升，使得农村在生产率提高的同时逐步解放了诸多剩余生产力，新生代农民工也随着父辈的脚步走向城市寻找更加广阔的发展空间。由于受教育程度的提高和在城市生活的时间更长，新生代农民工身上所体现的城乡差距日益缩小。作为推动城市中经济发展的重要力量，国家需要积极推动城乡融合的户籍制度的改革，真正实现农民工市民化。

完善社会福利政策是户籍制度改革的基础。户籍制度本身的作用在于进行人口登记，维护社会的稳定，然而现阶段我国的户籍制度却与诸多社会公共福利挂钩。“一户之差”让新生代农民工在就业服务、医疗保障、接受培训再教育等方面和城市市民之间存在诸多差异，造成该群体始终难以完全融入城市，也成为了户籍制度改革面临的一大难题。新时期的户籍制度改革必须还原户籍制度本身的功能，政府需尽快加强完善对待城市外来人口的社会福利政策建设，让新生代农民工群体享受到和市民一样的公共服务。并通过设立居住证或明确细化积分落户制度解决新生代农民工的落户问题，让户籍制度和福利制度逐步分离，使该群体尽早和城市居民享受同等的福利待遇，进一步推动城乡一体化建设。

加快户籍制度立法是户籍制度改革的依据。目前，我国户籍制度所依据的依旧是1985年颁布的《中华人民共和国户籍法》，在新的时期已经有了一定的滞后性。自党的十八大提出加快城乡一体化建设之后，各地已经纷纷出台了相关的政策进行改革，诸多新生代农民工流入的大省市包括京津冀、上海、广州等地都已设立的居住证制度或完善积分落户细则，与现行的法律之间也存在一定的差异。新时期，我国亟需对现行的户籍法做出相应的修改，为户籍制度改革提供法律层面的依据。各地方政府也应在实践中不断摸索、及时修改完善现行制度的不足之处，根据城市的承载能力制定切实可行的实施细则，理性接纳，使得新生代农民工们面对政策不会望而却步。在以人为本的同时，保障城市的可持续发展性，为国家立法提供可靠的借鉴依据。

完善农村土地流转制度是户籍制度改革的保障。农民群体的命运与土地息息相关，按照我国现行的规定，农民取得城市户口必须以放弃农村土地为代价，这样的土地流转制度使得诸多新生代农民工不得不放弃城市户口。即使新生代农民工相较于上一代农民工对土地的感情没有那么深厚，主要经济来源也非务农，但是他们的父辈和祖辈还留在农村，需要依靠土地生活。同时，不稳定的就业关系也使得该群体希望能够保住土地为自己留有另一个生存空间。2014年中央全面深化改革小组第五次会议中所提出：“在坚持农村土地集体所有制的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分治、经营权流转的格局。”这是我国新时期土地流转制度的突破，从政策层面维护了集体土地所有者的权益，也使农民保有了土地经营权，提高了农村土地的生产率，进一步解放了剩余的劳动力。不但解决了新生代农民工的后顾之忧，更促进了城乡之间的劳动力进一步流转。实践中不断深化土地流转制度的改革，使新生代农民工能够放心走入城市就业，促进城乡融合，为户籍制度的改革提供有效的保障。

(二)着力健全现实平等的利益表达机制

为保障城乡按同比例选举人大代表的平权选举，从法律平等真正过渡到现实平等，健全新生代农民工的利益表达机制，我国的人民代表大会制度仍需从以下几方面加以完善。

首先，改变选区划分不合理问题，逐步建立以实际居住地为主要依据的划分标准，并取消生产单位等划分依据。以居住地为单一划分标准，不但在西方国家长期沿用，对城乡一体化建设中的我国同样具有借鉴意义。新生代农民工目前主要就业仍集中于建筑业、服务业等短期产业，与生产、工作单位之间的联系并不十分紧密。而相较于其户籍所在地，新生代农民工对实际居住地要更加了解，居住地的民生政策与他们更加息息相关，该群体也希望通过实际居住地的农民工代表来表达自身诉求。以居住地为选区划分标准，不但能将流动中的新生代农民工群体纳入选民范围，也可以有效避免生产单位和户籍所在地标准同时存在时可能出现的重复选举，使选区内代表比例分配更加合理。当农民工有了畅通的诉求表达渠道后，其政治生活也能够更好地融入当地，促进政治层面的城乡融合。与此同时，非制度性的群体事件自然能够减少，使社会稳定性进一步加强。

其次，规范委托选举程序。委托选举是新生代农民工基于政治信任将自己的选举权委托他人代以表达的重要渠道。为了保障这一权利在执行的过程中不被滥用，新生代农民工的选举意愿不被曲解，必须进一步规范委托投票的程序。其一，逐步取消对于电话委托、口头委托的认可，强调书面委托的效力；其二，对于书面委托不应当局限于纸质的委托书，而是将新媒体应用纳入其中，包括邮件、短信、微信等诸多文字表达渠道均应予以认可；其三，各选区应当在实践中逐渐摸索适合本地的委托选举规范。例如，2005年温州沙城镇的农民工群体就曾采取对委托选举书进行公证的方式来规范投票流程。[11]这一流程的规范能够保障新生代农民工在流入地进行有效政治参与，提升其政治参与的规范意识，同时从侧面有力地减少贿选情况的发生。

再次，完善针对选举的监督制度。各级人大代表肩负着选民的信任，其权利由人民赋予，必须接受选民的监督。对于新生代农民工而言，对人大代表进行有效的监督面临着两个值得担忧的问题：其一是如果出现贿选等情况向有关机关检举揭发后，是否会遭到当事人的报复；其二是选举监督这一行为本身需要投入大量的时间和精力，不但要求农民工本人有较高的维权意识，还需考虑监督成本问题。因此，需尽快完善人大代表的监督机制，建立选民举报的保密和奖励措施，保证选民的人身权和财产权不受侵犯，提高新生代农民工的监督积极性，解除其后顾之忧。其三，完善司法对于选举监督的救济范围，将选举中的各个环节都纳入其中，而非单纯局限在事后救济。同时，新生代农民工对于人大代表监督感到力不从心，也是受到了信息不对称的影响。政府应当从完善选举信息公开入手，结合新闻媒体的力量，根据不同地区的区域特点，采用农民工群体能够接受的方式方法，对选举环节进行及时的信息公开，保障农民工群体的知情权，以便进行更好的监督。

(三)积极发展自主有序的政治参与自组织

为保障新生代农民工政治参与的有序化，提升该群体政治参与的自主性，我国未来应建立以政府为主导，工会、社会组织相协调发展的政治参与机制，积极建立新生代农民工政治参与自组织。

首先，政府需要逐步转变执政理念，将部分权力逐步下放，真正做到“以民之所望为施政所向”，改变以政府为主体的单一化组织机制，积极发展在政府主导监管下的农民工工会及社会组织，构建多方共同管理、参与广泛的组织形式。同时，政府还应当积极推动建立相对宽松、有序的公民政治参与环境，适当放宽新生代农民工组织的准入门槛，通过规范管理，加强与新生代农民工政治参与组织的沟通，建立有效的对话机制，增强农民工组织政治参与的效能感。

其次，新生代农民工工会及社会组织必须加强对其组织者以及参与者的培训，帮助其通过提升自身政治参与能力以获得更多的话语权；加强对新生代农民工有序政治参与的引导，增强政治教育，提升该群体的政治素养；主动宣讲党和政府的有关政策，在选举期间积极组织投票，形成新生代农民工能够真正实现自我认知、自我管理的良性组织运行结构。同时主动发挥桥梁作用，关心农民工在政治参与过程中出现的实际问题，积极发挥组织的沟通作用，帮助他们化解矛盾，排忧解难，切实维护他们的政治利益。除此以外，新生代农民工组织还应积极吸纳各行业的精英群体加入，提升组织的管理水平。新生代农民工群体尽管在受教育程度和政治参与意识等方面较以往有了较大提升，但仍旧存在着参与程度低、理性参与不足等问题，需要通过高素质的管理者加以教育和引导，才能够更为有效的进行有序有力的政治参与。

十八大以来，我国迈入了改革开放建设的新阶段。面对新生代农民工这一新兴阶层日益高涨的政治参与需求与日益提升的政治参与能力，健全制度化的政治参与机制成为新时期社会主义民主政治建设的重要课题。就目前而言，二元化的城乡户籍管理制度下新生代农民工政治参与身份边缘化、人民代表大会选举制度的不完善以及缺乏有效领导和经验的农民工组织，都是影响新生代农民工政治参与制度化的因素。因此，党和政府必须着力完善现行的政策制度，为该群体进行合法、有序的政治参与创造良好的制度环境，积极推动城乡融合的一元化户籍制度建设，进一步完善相关的选举制度建设和法律保障，推动新生代农民工政治参与的自组织建设，从而切实维护他们的政治权益，扩大有序化的政治参与，推动民主法治建设迈向新的高度。

[1] 冯静敏.信息化时代我国公民网络政治参与研究[D].河北农业大学，2014.

[2] 全国总工会新生代农民工问题课题组.关于新生代农民工问题的研究报告[N].工人日报，2010-06-21(001).

[3] 国家统计局.2015年全国农民工监测调查报告[N].中国信息报，2016-04-29(04).

[4] 高洪贵.中国农民工政治参与研究[M].北京：中国社会科学出版社，2015.

[5] 列宁全集：第42卷[M].北京：人民出版社，1987.

[6] 石瑛，董丁戈.论基于政治效能感的公民政治参与[J].学术交流，2012，(9).

[7] 熊光清.新生代农民工政治效能感分析——基于五省市的实地调查[J].社会科学研究，2013，(4).

[8] 马克思恩格斯选集：第1卷[M].人民出版社，1995.

[9] 中华人民共和国国家统计局.中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报[N]. 人民日报，2017-03-01(010).

[10] (美)塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，刘为等译.上海：上海世纪出版集团，2008.

[11] 章敬平.委托选举公证:沙城乡村的民主创新[J].南风窗，2005，(9).