新疆部分地区农村基层组织公信力提升对策探析——以新疆南疆地区为例

□陈琳琳张小楠

（1.新疆农业大学管理学院；2.新疆农业大学党校办 新疆 乌鲁木齐 830000）

新疆部分地区农村基层组织公信力提升对策探析
——以新疆南疆地区为例

□陈琳琳1张小楠2

（1.新疆农业大学管理学院；2.新疆农业大学党校办 新疆 乌鲁木齐 830000）

针对当前我国农村基层组织普遍弱化的问题，本研究从新疆南疆农村基层组织公信力弱化的原因着手，提出提升南疆农村基层组织公信力整体水平应通过强化干部队伍建设、优化公共政策和强化公共参与来提升基层组织干部人格公信力、公共政策执行公信力和民主建设公信力，最终提升农村基层组织公信力的整体水平。

农村基层政权；公信力；提升对策；新疆

1 基层组织公信力弱化的原因

1.1 基层组织内部环境因素制约

一是基层组织制度建设不健全。俗话说:“无规矩无以成方圆”。这句话对于乡镇基层组织来说就是制度与规范。制度规范化、合理化不仅能对南疆基层干部的各种行为进行约束，而且能大大提升南疆基层干部及工作人员的综合素质和乡镇基层组织的管理水平。二是基层组织职能定位不准确。基层组织职能简言之就是指乡镇政府的职责和功能，是需要基层组织不仅要统筹乡镇社会管理和经济建设方面的作用，还要兼顾公共服务建设、经济建设、干部人格建设、政策执行、民主建设和制度建设等多方面。乡镇政府是党在农村的基层政权，其主要职责是在乡镇党委的带领下管理乡镇区域内的工作，支持和保证乡镇基层政权充分行使职权，管理乡（镇）事物。

1.2 基层政权外部环境因素制约

与中央政权相比，新疆南疆农村基层组织作为南疆基层社会行政事务的管理者，其公信力弱化的外部因素有：一是基层政权与村民委员会的协调问题。《村民委员会组织法》第5条明确规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”，这就意味着乡镇基层政权与村委会的关系是指导与被指导的关系。二是基层政权与民众期望间的统筹问题。不同的民众对乡镇基层政权的心理期望会有所差异。

1.3 社会因素的制约

社会的变迁和社会变迁中存在的不稳定因素是南疆农村基层组织公信力弱化的社会根源，当前新疆南疆基层社会同样面临着深刻的社会转型，由此所导致的社会利益结构变化、社会权力转移和价值评价多样化等，尤其是南疆地区，面对南疆特殊的地理区位、战略地位、多宗教和多民族等方面的复杂因素，有学者认为设立在基层的乡镇组织处在维护社会稳定和民族团结，为人民服务和调解处理各种矛盾的第一线，也是党领导下的社会工作的最前沿，维护社会稳定的重要部门，其影响和号召作用巨大。

2 提升南疆农村基层政权公信力的对策建议

2.1 强化干部队伍建设：提升基层干部公信力

党的十八大报告对新形势下深化干部人事改革、创建高素质干部队伍做出了新指示，最关键的是为新疆南疆基层干部队伍建设提供了政策保障，同时也是中央重视基层、关心基层、支持基层的体现。因此，提升南疆农村基层政权人格公信力主要途径有：

2.1.1 树立现代行政服务理念。建设服务型基层政权的根本目的是进一步提高基层政权组织为人民服务和为社会经济发展服务的能力和水平。一是要大幅度提升基层干部的文化水平和道德素养。基层干部应当先从加强自身的政治素养、专业水平和文化修养、心理和身体素质以及综合行政能力等方面做起，继而要从服务态度开始转变，以此取得民众的信任，才能营造良好的政府形象。二是要强化基层政权政风建设，加强基层干部诚信观念。用更多的行动去验证实际、走基层、到群众中去，与群众心与心的交流，发现存在群众中的新问题，从而及时解决新问题，实现有诺必应，行诺必果。三是进一步强化基层干部勤政廉洁作风建设，加大反腐倡廉工作力度，完善预防和惩办贪腐的制度，建立的勤政、廉洁、为民的服务型基层政权形象。

2.1.2 完善基层干部诚信责任机制。“公共行政的领域不仅仅是权力的领域，它更是责任的领域”[3]。强化基层干部责任是提高基层政权干部公信力的关键环节。一是要强化基层干部诚信教育，树立基层干部牢固的信用观，让他们知荣辱、明是非、不为钱所困。二是基层干部必须要依法行政，行政必严，要杜徇私舞弊的执法行为，公正、公平、公开执法，捍卫法律的尊严和政策法规的严正性。三是建立基层干部诚信监管和政府公职人员失信惩戒制度，确保干部严于利己、诚实守信、廉洁奉公。因此，在明确干部职责的条件下，要完善健全领导干部的各项监督制度。

2.2 优化公共政策：提升政策执行公信力

2.2.1 营造先进的政策执行力文化建设。文化是一系列风俗、习惯、情感、态度、知识、信仰、法律、道德、生活方式、行为规范等的总和，对经济社会发展有着规范、引导和推动作用。先进的基层政权政策执行力文化可以使政策执行人员从思想认识上坚持执行理念、端正执行态度、恪守执行原则、树立责任意识和伦理精神，从行动上正确采取执行策略、合理运用执行手段、科学规范执行程序，为政策的贯彻落实提供思想保证和精神动力。所以要提升南疆基层政权的政策执行力，就一定要营造一种优良的基层政权执行力文化的氛围，因为“只有拥有执行力文化的乡（镇）干部队伍才可能持久的可持续发展，蓬勃壮大，青山常绿”[4]。

2.2.2 提高基层政权公共政策执行效度，增强民众利益感知度。政策执行是实现和维护好公共政策价值目标的有力保障。一是认真采纳人民群众意见，依靠民众力量有效解决“最后一公里”问题。要求基层的政策执行者在政策执行过程中，积极主动征求民众意见、实心实意换位思考，认真知悉民众的所想所思所盼、聆听群众的所恨所怨所言，最大限度汇集社会各界人士的宝贵意见，不断拉近与群众的距离，全心全意的为民众服务，拓展服务群众的技术路线，才能收到民众的良好的反馈。二是建立健全与群众保持紧密联系长效机制，用制度牢笼锁住“最后一公里”。必须探寻创建基层政权与民众紧密联系的长效机制和工作制度，在不断实践的过程中积累好经验和好办法，以此来增强公众现实利益感知程度，以提高南疆农村基层组织整体公信力。

2.2.3 强化基层政权政策执行的机制和制度建设。保障政策执行制度的合理性、专业性、有效性，有利于形成高效的政策执行力。政策执行的制度和机制建设主要涵盖以下几点：一是要规范政策执行的监督机制。当前，可以通过多种途径来加强政策执行中的监督，如增强政策执行的透明度，设立具有独立性的专门监督机构，落实和发挥民众、社会团体和舆论组织共同监管督促功能等。二是设立政策执行绩效评估考核制度。政策执行绩效考核评估是根据政策执行的高效程度、力度、效度、合理性和民众满意度等指标，采用科学的评估考核方法对乡（镇）政府政策执行过程中投入、产出、中期成果和最后成果所反映的乡（镇）政府整体工作业绩进行的综合判断和评价。三是建立执行责任追究制度。责任追究制度也就是失信惩罚制度，很显然，没有惩罚的制度是无用的。只有运用惩罚机制，才能使个人的行为变得较可预见。

2.3 强化公共参与：提升民主建设公信力

民公众参与的形式包括政治参与和行政参与。两种参与的形式和信任的关系可能是不相同的。研究表明公共参与对政府民主建设公信力的影响，主要通过两种主要的行政行为来进行。一是当参与产生了公众力。二是当参与增强了乡镇基层政权的廉政行为时，也会促进乡镇基层政权公信力的提高。因此，提升基层政权民主公信力重点从以下几个方面开展。

2.3.1 建立透明政府，扩大公民参与。在我国，很多基层政府已经建立起基本的公众参与机制，但是在实施过程又存在着诸如公众参与渠道不畅、参与方式不丰富等问题[6]。同样，这些问题在新疆南疆基层政府上也有所体现。因此，在扩大公民参与、提升民主建设公信力过程中应加强以下几个方面的建设：一是要引导公众积极参与。二是丰富公众参与的方式。三是乡镇基层政权要充分保障弱势群体的政治参与比例，充分考虑并保障弱势群体的切身利益，认真听取他们的诉求，避免这些弱势群体遭到忽视和冷落。四是要建立民众参与的反馈机制，促进乡镇基层政权和公众之间的有效互动，保障公民参与的有效性、实效性。

2.3.2 完善公共参与机制。提升当前乡镇基层组织民主建设公信力，还必须要建全公共政策制订和执行过程中的民众参与机制，完成公共政策制订和执行过程中的制度创新。因为政府执行的公共政策都是根据人民群众自身利益制定的，而“但凡生活受到某项政治决策影响的公众，都应该有权力在决策的制定过程中参与、发表自己的看法”[8]。只要民众认同并积极地参与到公共政策制订和执行的过程中，就能确保公共政策符合公众利益，保证决策的科学化和民主化，并增强公众对政府及公共政策的支持与信任。因此，一是完善乡镇基层政权公民参与机制要从改进政治参与和行政参与两个方向入手。在选举制度上，应该扩大选举的领域，加强人民监督政府的权益。二是在民主监督制度方面，拓宽村民的监督渠道，充分利用公示制度、公开听政、民义调查评估制度、追惩奖励等机制，确保“把执行建立在民意基础之上”，从而推进公共政策范围内公众参与公共决策的机制朝着制度化、科学化、民主化的方向发展。

[1]张新光.新时期中国乡镇改革的历程与目标[J].南京师大学报报,2005(1):36-40.

[2]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进,为全面建成小康社会奋斗.中国共产党第十八次代表大会文件汇[M].北京:人民出版社,2012:47.

[3]檀秀侠.从制度看中国公信力——逻辑、评价与提升路径[M].中国社会出版社,2016.

[4]保罗·托马斯,大卫·伯恩.执行力[M].中国长安出版社,2003:98.

[5]道格拉斯·C·诺思.制度变迁与经济绩效[M].上海三联书店,1994:3.

[6]高丹.我国地方政府公信力现状及其影响因素分析[D].南昌大学,2014.

[7]翁士洪.参与-回应模型:网络参与下政府决策回应的一个分析模型——以公共工程项目为例[J].公共行政评论,2014(5):109-115.

[8]魏淑艳.中国的精英决策模式及发展趋势[J].公共管理学报,2006(3):28-33.

1004-7026（2017）10-0018-02

D422.6

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.10.010

新疆农业大学产学研联合培养研究生示范基地项目资助“关于南疆农村基层组织公信力研究”（xjaucxy-yjs-20151002）成果之一。

陈琳琳：女；新疆农业大学管理学院硕士研究生；研究方向：农村基层组织建设。

张小楠：研究生导师；教授，新疆农业大学组织部部长；研究方向：基层党组织建设；硕士学历。