河北省干部驻村对基层协商民主的影响——以S市Z村为例

□元晓丽

(天津师范大学政治与行政学院 天津 西青区 300387）

河北省干部驻村对基层协商民主的影响
——以S市Z村为例

□元晓丽

(天津师范大学政治与行政学院 天津 西青区 300387）

十八大在“坚持完善基层民主”的同时，提出“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。该项研究结合河北省S市Z村具体案例分析认为干部驻村对基层协商民主的影响主要体现在推动基层协商民主主体多元化、推进基层协商民主内容合理化、促进基层协商民主制度健全化、促使基层协商民主成效显著化等几个方面，但同时也会带来一些新的问题亟待解决。通过了解干部驻村对基层协商民主造成的影响，能够更好地推动驻村干部服务于基层协商民主，对今后的基层民主工作提出借鉴。

干部驻村；基层协商民主；影响

1 推进基层协商民主主体多元化

基层协商民主的推动离不开各级组织的努力，会涉及到基层各政治组织在推动民主协商的进程中“谁来领导、谁来主导、谁来配合、谁来参与”的问题。[1]驻村干部介入之前，基层协商民主主体的范围主要集中于村民和政府之间，经常会出现政府管的过宽，村民丧失积极性的现象。而驻村干部介入之后，不仅仅增加了驻村干部这一外在的并且较为客观的主体，另外有利于提高村民的主体积极性以及其它社会组织和商业组织等利益相关群体的参与度。从而能够较为正确的处理一致性和多样性的关系，构建一个上下互动、左右相联的民主协商网络系统，进一步优化协商民主主体构成，使主体涵盖各党派、各民族、各阶层、各团体和各方面人士，充分发挥和调动各个方面的积极性，最大限度兼顾各方面的利益。[2]一方面，协商主体的增加能够促进基层协商民主广泛发展。驻村干部的介入使得基层协商民主在原有的主体上增加了驻村干部这一外在的主体，它能够较为客观的看待和处理农村事务；另外驻村干部起到的是一种带头指导的作用，能够使本来发挥作用极小甚至不发挥作用的协商主体均发挥应当发挥的作用。另一方面，驻村干部的进驻不仅为基层协商民主增加了驻村干部这一客观的外在主体，更为关键的是驻村干部的介入使得基层协商民主各协商主体关系结构发生了深刻的改变。首先，驻村干部不仅是本身力量强大还带来纵向上的各项人力、物质、信息等资源。其次，村民这一关键性主体力量的发挥，得力于驻村干部的大力带动和鼓励。最后，在基层协商民主主体多元化发展的过程中处理好驻村干部和村干部这两大主体的的关系也极为重要。驻村干部也要在开展工作中要摆正自己的位置，既要尊重基层政府的统一领导与工作部署，又要充分尊重人民群众，把村民的事当作头等大事来办。通过驻村干部的工作打通村干部组织与党政机关之间协调与沟通的渠道，真正推动基层协商民主主体多元化发展。

2 促使基层协商民主制度健全化

制度化运作是保持基层协商民主生命力的前提。当前基层协商民主的制度体系建设相对滞后，没有形成系统完备的制度体系，特别是在基层协商实施方面，原则性的要求和规范较多，明确、具体、可操作性的规定和细则很少。[3]就全国范围来看，我国基层协商民主发展己经取得不错的效果。除了基层政协组织与村民会议之外，全国各地都还探索出了多种多样的实践形式。驻村干部进驻S市Z村之后，完善Z村已经存在的村民会议制度和村两委制度；建立新型协商形式村民理事会和乡贤理事会制度；学习各地其它基层协商民主的途径和形式，促进S市Z村协商制度健全化。S市Z村积极发挥28名党员的力量，坚持发挥基层党组织在协商过程中的核心作用，把村民委员会作为开展协商民主的基本组织，为开展各种协商民主提供政策依据和保障。S市Z村在驻村干部带动下建立的村民理事会及乡贤理事会组织举办了农村政策宣讲活动和农业技术培训班，介绍了相关的惠农政策和小麦、玉米种植管理技术，使广大农户丰富了农业理论知识，掌握了农业管理技术，提高了农业管理技能。实现好以上这些形式，必须使之科学化、规范化、程序化、制度化，并从顶层做出明确的制度设置，驻村干部可以认真了解和学习各地基层协商民主发展的新模式，结合Z村的现实情况运用和采纳合理的协商模式，促使该地基层协商民主制度的新发展。只有做到制度的完善，才能使协商民主走上法制化、规范化的道路，从根本上保证协商民主的可持续发展以及协商式治理模式在农村社会的有效运用。

3 推动基层协商民主内容合理化

一是厘清协商工作的内容和范围。明确协商内容对科学开展协商活动具有基础性作用。就协商内容而言，党的十八大报告指出:“通过协商组织就经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”，这是对政治协商内容的宽泛界定，但对哪些问题必须提交协商并未明确规定。特别是在基层协商民主现实运行中如基层协商内容随意性大、影响基层民主协商作用的发挥等问题的存在。该市驻Z村工作组开展多个帮扶项目，就协商内容做出了明确的规定从而能够有效解决这些问题。其中明确规定九个帮扶项目，驻村干部就这些需要协商项目的具体内容和多个部门及相关人员进行协商。

二是把握协商内容的重点和难点。协商内容是否抓住了全局工作的重点、是否切准了解决问题的要害，是决定协商能否取得成效的关键。在协商内容的确定上，首先，可以明确界定的事项，必须严格作为协商内容规定来；其次，对不好明确界定的事项，要作出具有约束性的规定；最后，对与现行法规制度不相符合的原则性要求，直接明确不予协商。[12]按照S市开展加强基层建设年活动项目帮扶工作指导意见安排，Z村工作队承担的九个项目中经过协商找出重点的两个项目就是村街道路硬化和农村垃圾处理项目。

三是合理选择协商内容的评价标准。驻村干部在内容选择上能够不避重就轻，以能否取得实效为重要原则，以是否符合基层实际需要为检验标准，不是为了协商而协商或者纯粹是照搬照用，从而突出协商内容的实效性。[4]结合S市Z村的实际并且经过各部门协商解决，以取得实效作为合理选择协商内容的评价标准，在农村饮水安全、村街道路硬化、村卫生室标准化建设、安全稳定用电、文化体育资源共享、发展一村一品致富产业等方面进行了谋划和实施，得到多部门的大力支持。

4 促进基层协商民主成效显著化

一是拓宽基层协商民主渠道。驻村干部介入有助于建立驻村干部和党员干部联系群众制度，拓宽协商渠道。在该市西部山区，要推进乡村社会的现代化过程无疑需要国家、市场等外部力量的介入，单纯依靠农村自身的力量难以完成。河北省开展干部驻村无疑是国家力量介入乡村社会，推动产业化、市场化和城镇化的过程。

二是点燃基层协商民主热情。农村基层发展产生困难的原因主要在于资源配置和整合利用的局限性等，降低了农民从事村务治理的热情和能动性，甚至个别农村对乡村政治产生集体性政治冷漠。[5]S市Z村驻村活动开展过程中，省市干部到村驻村，农村的政治精英或者杰出代表看到了新的希望，燃起了基层政治参与的热情。

三是缓解基层协商民主矛盾。Z村开展了村两委干部民情走访活动，全村28位党员和3位驻村干部每人负责联系一户群众，了解群众的愿望需求，实现了广泛的沟通效果，有助于村两委及时解决群众生产生活中的困难以及村内各种内部矛盾，从源头上控制了矛盾隐患的发生。多年来，Z村实现群众零上访，基本不存在村民个人与集体之间的矛盾。

四是推动基层治理能力现代化国家干部作为国家机构的代表进驻农村，不是上位者的身份，而是以和村民平等身份参与农村的治理，以推进农村治理能力的现代化为目的，这是农村政治治理实践的一个重要探索。关于基层协商民主的探索实践，适应了基层治理能力现代化的要求，增强了党和国家的治理能力，巩固了党在农村社会执政的政治合法性。

5 驻村干部进驻后产生的新问题

从S市Z村的案例中可以看出干部驻村对于基层协商民主的影响主要体现在有利方面。但是由河北省干部驻村现状可以看到依然存在众多问题，如工作作风不实，工作很难展开；缺乏时代观念，对目前农村的发展问题认识不到位；驻村干部的权力界限不明，导致驻村干部身份混乱等。因此经过探究和分析驻村干部也会给农村基层协商民主带来一些新的问题。首先，驻村干部进驻后基层协商民主取得的实效并不完全理想。时间的仓促和不充裕使得驻村干部与村民的沟通难以持久，协商效果会有所欠缺；驻村干部大多对于农村情况不了解很难结合实际作出安排。驻村干部为农村修路、处理垃圾、修建体育广场、建设农村卫生室等，但由于后期管理不到位，使实际取得的效果大打折扣；由此可见实际上进驻村庄的发展更多依靠外力的强行推动，而如何形成发展内力才是关键。其次，驻村干部介入后与村两委关系的混乱。作为驻村书记，不仅要起好带头作用，更重要的是帮助村两委做好发展的工作。最后，驻村干部极易受派出机关的负面影响。驻村干部应把派出单位当作自己的坚强后盾，及时、主动向派出单位的领导汇报工作情况和存在问题、困难，以求得重视和支持。驻村干部与派出单位之问的关系应该是支持与被支持的关系。但也在一定程度上存在驻村干部把上级机关的要求强行施加到农村的现象，不利于当地基层协商民主的广泛平等地发展。

由此可见，实施干部驻村制度，既有利于统筹城乡发展，又能推动农村各项事业不断进步。在驻村干部的带领下，积极推进基层协商民主创新发展，不断地总结经验，然后以法律条文的形式实现规范的发展。应当更好地推动干部驻村的长期发展，加强驻村干部作风建设，把对农村的帮扶落到实处；适应农村新形势需要，将驻村帮扶工作落实到实处；合理界定驻村干部的权力，实现干群关系的和诸发展。解决当前干部驻村存在的问题，更好的建设基层协商民主，推动基层民主政治的发展。

[1]白月.基层协商民主的内涵及实现路径[J].中共山西省委党校学报,2015(1):12-14.

[2]韩福国,张开平.社会治理的协商领域与民主机制——当下中国基层协商民主的制度特征、实践结构和理论批判[J].浙江社会科学,2015(10):48-61.

[3]马奔.协商民主:概念、缘起及其在中国的运用[J].中国特色社会主义研究,2006(4).

[4]刘明君,武晓雅.基层群众自治中的协商民主探讨[J].三峡大学学报,2010(2):42-46.

[5]何包钢,王春光.中国乡村协商民主:个案研究[J].社会学研究,2007(3):56-73.

1004-7026（2017）10-0006-02

D262.3;D422.6

A

10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2017.10.004