英国贫困问题解决探析

崔明远

[摘要]英国是人类历史上第一个工业化国家，也是世界上第一个较早面临贫富不均等社会问题的国家；处理贫困问题，不仅考验英国的政治家，也是对政府职能的一次现代转型。近代早期，英国的济贫政策更多的带有浓厚的宗教色彩，政府能发挥的作用没有那么突出。但是，随着工业化的快速推进，社会问题越来越复杂，贫穷已经不仅仅是个人问题，单纯的惩罚只会激起更大的阶级矛盾和反抗；尤其到了20世纪济贫法已经完成了自己的历史使命，新的济贫、福利政策呼之欲出；构建新的济贫福利体系，标志着政府已经全面接手贫困问题，不再漠视它的存在。

[关键词]新旧济贫法 贫困问题 济贫政策 福利国家

[中图分类号]D93/97 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）24-0114-02

都鐸王朝后期，英国社会处于从封建社会向资本主义时代过渡的时期；由农业社会向工业社会转变的时期，农村经济关系的解体和变革促使了新的资本主义生产方式的出现与发展；社会转型和与之伴随的价格革命、宗教改革、商业扩张、饥荒和歉收等社会问题错综复杂，这些问题带来了社会既有秩序的冲突和动荡，对资本主义经济的发展产生了不利影响，贫困问题急剧恶化，从而导致整个社会的动荡与不安。

一、旧济贫法时期

《济贫法》并非仅指某一部法律，而是由一系列不同时期的法律组成的一个体系，它是对英国历史上济贫政策的一个总结，透过新旧济贫法的实施可以梳理英国在近代早期的社会救济与济贫政策的演变过程。

《伊丽莎白济贫法》颁布于1601年，该法令是在1597—1598年期间法令基础上修订而成的①，是对中世纪以来济贫政策的一个总结，在英国济贫与社会保障史上有着重要的地位和影响。一般习惯上将《伊丽莎白济贫法》称“旧济贫法”或者“老济贫法”。与之相对的，1834年《济贫法修正案》被称“新济贫法”。

《伊丽莎白济贫法》是英国社会保障与济贫体系的发端且它所确定的一些法律救助原则长期被延续下来，这些原则包括：

（1）救济或赡养那些没有工作能力的人。如孤儿、无子女的老人和身体残疾者；设法使有劳动能力的人就业。

（2）以法令的方式规定济贫税由社会成员共同承担，用以救济无力为生的贫民，救济经费主要源于济贫税和自愿捐款。教区负责济贫事务的管理，包括济贫税的征收。

（3）由官方划出一条贫困救济线，同时努力为失业者提供工作，对贫困人家的小孩进行就业训练，对老年人、患病者和孤儿进行收容，对于因为懒惰不值得救助的穷人，用严酷的手段惩罚，对凡能工作而不工作者，一律处以严刑，包括死刑。

伊丽莎白时期的济贫法，政府把解决贫困问题的着力点同时放在政府和个人肩上。对那些贫穷的未成年人，济贫法要求政府官员将其送往行业师傅那里当学徒，一方面为那些行业师傅提供了廉价的劳动力，另一方通过改造个人、培养他们的谋生技能来减少由社会和个人因素共同造成的贫穷，从长远来看更有利于维持未来社会的秩序，减少社会不安定因素。这一套相对全面的济贫体系可称之为“理性济贫时期”①。这一时期在济贫政策上政府已经开始承担自己的责任，也开始部分认识到了贫困不仅仅是由个人因素造成的，社会、政府也应该承担相应的责任。都铎王朝②时期实施救济的主体逐渐由个人、教会转化为政府， 救济立法也由偏宗教性向理性发展。也就是说，这一时期的救济是政府和个人的共同努力，同时惩罚那些不去劳动的人，注重培养劳动者的劳动技能。当然，对于未成年人的政策有待商榷，但是英国在工业化时期的确存在大量使用童工的现象③，在当时这一现象较为常见。

二、新济贫法时期

1832年成立了皇家济贫法委员会调查济贫法的实行情况。这次调查的目的是通过有条件的严格救济来削减福利开支，以此减轻纳税人的税负。在这样的背景下，委员会的结论很快被转化为十九世纪中一个最重要的社会性立法——1834年济贫法修正案（又称新济贫法）④。

1834年济贫法主要内容有：（1）第一次全面以社会政策的方式规定接受救济的人应给予一种比独立的劳动者低的生活标准，这成为以后福利政策的基本思想。（2）确立院内救济原则。在全国兴建济贫院（workhouse），要接受救济的人只能进入济贫院接受统一管理。而进入济贫院要经过严格审查，只有真正的赤贫之人才能进入。进入后要严格遵守济贫院的纪律。（3）建立起相对完善的济贫管理体系：中央成立济贫法部的行政部门，有权颁布施行济贫条例；成立督察组专门监督中央条例在地方上的执行情况；设立地方稽核员，对不合要求的济贫支出施以财政性惩罚；地方上选举监督官并聘用有薪官员负责济贫事务。（4）以院内救济为主，也允许少量的院外救济：院外救济的申请者在家接受救济，这些人往往都是些寡妇、暂时性残疾的人、老年人等，他们的贫困被认为是不可避免的。

新《济贫法》对济贫措施作出了更严厉的规定。它首先明确了济贫的责任在社区和教会，以加强对济贫对象的管理。同时，针对济贫的方法也作了修订，取消院外救济，也就是以前宗教色彩浓厚的院外救济被取消。所有的受救济贫民必须被关进济贫院或贫民习艺所，使他们在一种更严格的控制下，接受济贫。不仅如此，新的济贫制度还对被救济人的权利作了限制，即受助者必须接受三个苛刻条件：承认接受救济是不体面的、个人的人生自由要受到限制、失去政治权利特别是没有选举权和被选举权。新济贫法克服了旧济贫法中的一些流弊，如滥施救济，管理不善等。贫民只有在进入“济贫院”后，方可获得食物救济。

如果说旧济贫法时代政府是进步的，济贫政策总体上也是进步的。那么到了1834年《济贫法修正案》时期，这种变化完全变了。这也应证了阿萨·勃里格斯在《英国社会史》一书中所言，“随着工业的发展，大众的道德经济逐渐让位于市场和工厂的政治经济”。⑤这一时期，“院内救济”取代了“院外救济”，而且，新版济贫法毫无人权可言，处处体现着英国社会当时对于贫穷的漠视和冷淡。恩格斯在《英国工人阶级状况》一文中对新版济贫法这样评价：“一切金钱的或实物的救济都取消了；只承认一种救济方式——把穷人收容到已经在各处迅速建立起来的习艺所里去。这些习艺所，如人民所称呼的‘穷人的巴士底狱的规则，足以吓退每一个还有一点希望可以不靠这种社会慈善事业过活的人”⑥。

三、济贫法时代的演进

历史的发展来到了20世纪，工业化的深度推进带来了英国社会的深刻变化，其中之一就是“政治经济”⑦导致了阶级矛盾越来越尖锐，贫富分化和财富分配严重不均，越来越引起社会成员的不满。新旧济贫法的济贫策略越来越不能适应这个社会矛盾丛生的英国社会，因此，新的社会救济和济贫政策开始被酝酿和讨论起来。

1905年英国政府成立了皇家调查委员会，调查济贫法的执行情况以及其他应对由失业所导致的贫困问题。报告形成了显明的区分，多数派坚持济贫法本身应该继续存在，需要的只是改进，他们认为贫困主要是由于个人原因引起的，它的起源与特点更多的是道德方面，政府本身无法消除。少数派则认为贫困是一種社会现象，主要是由于社会和经济因素造成的，贫困者本人也是受害者，他们不应承担主要责任，国家应该采取措施解决。多数派与少数派的观点实际上也代表了当时社会上对于贫困的两种不同认识，这样的争论在以后仍在继续。

英国在1905年颁布《失业工人法》，1908年颁布《养老金法》，1911年颁布《健康保险法》，自此正式建立起新型的社会保障制度体系。新旧济贫法与新的社会保障体系已产生了救济金发放和管理方面的冲突，迫使济贫制度需要作出改革。1919年政府颁布健康部法，并成立健康部，从此结束了地方政府对济贫事务的管理权，实现了济贫事务权归中央政府来管理的转变。1929年地方政府法颁布实施，废除了济贫监督局，彻底结束了济贫法的地方管理体系。原来由济贫法提供的各种救济逐渐纳入社会保障制度管理中。1948年英国颁布《国民救助法》正式废除了济贫法救助体系，福利制度和福利国家建设取代了古老的济贫制度，济贫法确立的济贫救助制度退出历史舞台。

四、评价

新旧济贫法的存在是时代的产物，当时的社会政治经济形态决定了那一时期救济和保障制度的水平和形式。而且，新旧济贫法前后如此巨大的反差，也跟同时代英国政治经济思想的转变有关，旧济贫法被批评更多的是说增加了富人税收负担，旧济贫法的一些做法影响到了资本主义经济的发展，政府过多的干预被认为是不利于生产的，即人（劳动者）是自由流动的。新济贫法时代，是资本主义高速发展的时期，亚当·斯密、大卫·李嘉图等都倡导自由经济学说，旧济贫法的一些措施当然成为了他们批判的对象。当然，针对新济贫法的问题，在二十世纪初也作出了修改，但时代已经不同，而且英国此时早已完成了工业化转型，阶级矛盾加剧的阶级斗争和失业、养老等新问题困扰着英国的政治家们，新旧济贫法已经不能适应时代的发展了。

纵观英国的济贫史，可以看出英国社会对于贫困问题的认识也经历了一个历史的过程。济贫政策的演进同当时社会政治经济发展程度以及全社会对贫困的认知程度、政府的作为密切相关。起初全社会认为贫困是个人懒惰或者道德问题造成的，于是救济以惩戒为主，随着工业化快速推进，贫困被认为是个人无法左右的，其中还有社会等因素，帮助民众脱离贫困是政府该做的，帮助民众摆脱贫困和建立完善的社会福利保障能促进社会健康、良性的发展，大规模的脱贫也有利于社会稳定和经济的持续发展。

英国是人类历史上第一个工业化国家，我们回看英国的历史，就是要吸取英国在工业化过程中走过的弯路，同时，借鉴一些英国在处理工业化转型过程中的好做法。当前，我国正处在社会主义建设和经济发展的转型期，工业化带来的病症同样困扰着我们，如何处理这些问题，英国好的做法值得深思和借鉴。

注释：

①刘涛.都铎王朝时期英国济贫法的演变[J].武汉大学学报（人文社会科学版），2009（02）.

②伊丽莎白女王是都铎王朝时期最后一位国王，因为死后无嗣，詹姆士一世即位，斯图亚特王朝取代都铎王朝。

③关于童工，可参阅，庄解忧.英国工业革命时期童工的作用与地位[J].厦门大学学报（哲学社会科学版），1981（04）；施义慧.工业革命时期英国童工问题的由来及解决[J].英国研究，2009（00）.

④相对于伊丽莎白济贫法（旧）而言。

⑤[英]阿萨·勃里格斯著.英国社会史[M].陈叔平、陈小惠等译.北京：商务印书馆出版社，2015：233.

⑥丁建定.英国新济贫法制度的实施及其评价——19世纪中期英国的济贫法制度[D].华中师范大学（人文社会科学版），2011，50（04）.

⑦上文中阿萨勃里格斯提到过，即“道德经济”向“政治经济”转变。

【参考文献】

[1]Sharpe，J.A.1987.Early Modern England：A Social History 1550—1760.London：Baltimore， E.Arnold.

[2]Slack，Paul.1984.“Poverty and Social Regulation，”in Haigh， Christopher.The Reign of ElizabethⅠ.Houndmills，Basingstoke，Hampshire，London：Macmillan Press Ltd.

[3]钱晨旦.第一个工业化社会[M].成都：四川人民出版社，1988.

[4]钱乘旦，许洁明.英国通史[M].上海：上海社会科学出版社，2003：120.

[5]钱晨旦，陈晓律.英国文化模式的朔源[M].上海：上海社会科学院出版社；成都：四川人民出版社，2003.

[6]澎湖湾.论英国济贫法演变史[J].法治与社会，2013

（24）.

[7]丁建定.英国新济贫法制度的实施及其评价——19世纪中期英国的济贫法制度[D].华中师范大学（人文社会科学版），2011，50（04）.

责任编辑：杨柳