第三方中介机构参与财政支出绩效评价质量控制研究

陈丽琴

摘 要： 文章基于湖北省财政支出绩效评价，分析了第三方中介机构绩效评价外部环境控制、第三方中介机构内部质量控制、具体项目绩效评价质量控制的现状，并在此基础上提出了第三方中介机构绩效评价质量控制的对策与建议。

关键词： 绩效评价；第三方评价；质量控制

中图分类号： F812 文献标识码： A 文章编号： 2095-8153（2017）01-0076-05

一、引言

随着我国政府公共服务职能的逐步转变、财政管理改革的不断深化，新预算法规定各级政府、各部门、各单位都应当对预算支出情况开展绩效评价，基于社会需求和社会视角引入第三方评价，既是我国推动政府职能转型、完善国家治理体系的需要，也是增强评价客观性和公正性、提高评价结果认可度、扩大评价社会影响的需要。湖北省自2006年引入第三方机构对政府绩效进行评估以来，评价工作由试点逐步走向推广应用，评价范围不断扩大，通过评价实践，湖北省已构建了“以财政部门为主导，以主管部门为依托，以单位自评为基础，以专家和中介等第三方评价为主体”的绩效评价管理体系。2013年度省级财政预算支出54个项目重点绩效评价， 9家会计师事务所受委托参与了其中31个项目、49亿元资金绩效评价。2014年第三方中介机构完成了省财政厅重点绩效评价28项、省直部门绩效评价210项。

但是，由于绩效评价工作本身的复杂性和多样性等原因，当前第三方中介机构在参与绩效评价过程中还面临许多挑战，绩效评价质量与政府期望仍有一定差距。2015年7月湖北省财政厅对第三方机构参加省级财政重点绩效评价项目提交的43份绩效评价报告的专家评审情况进行了通报，通报披露“经专家评审，评定为优的报告占比19.6%，评定为良的报告占比39.5%，评定为中差的报告占比41.9%，受第三方机构提交报告总体水平的影响，多数评价结果难以在财政管理工作中应用”。2016年5月对2015年第三方机构开展的238项省级财政支出绩效评价报告质量等级情况进行通报，评定为优的报告占比14.71%，评定为良的报告占比57.56%，评定为中差的报告占比19.33%。如何提高第三方中介机构的评价报告质量，提高评价结果的权威性和公正性，是当前迫切需要解决的一个问题。

二、第三方中介机构绩效评价质量影响因素及现状分析

绩效评价质量是指其绩效评价工作过程及其结果的优劣程度。影响第三方中介机构绩效评价质量的主要因素可以分为三个层次：绩效评价外部环境、中介机构内部质量控制、具体项目评价质量控制。全面的质量控制需要对影响绩效评价质量的各个要素进行全方位控制。

（一）第三方中介机构绩效评价外部环境控制现状

从中介机构立场来看，绩效评价外部环境因素系建设、预算部门绩效管理水平、行业支持与监管等，第三方中介机构在开展财政支出绩效评价时的目标、方法、内容、风险等都最终受制于这些特定因素。

政府层面法规制度建设。湖北省自2012年开始，对绩效管理工作的要求逐步提高，省政府层面出台了关于推进预算绩效管理的意见，省财政厅制定了《湖北省预算绩效管理工作方案（2013—2015年）》等作为统领性的意见指导全省推进预算绩效管理改革，明确提出强化财政部门、部门预算单位的绩效评价主体功能，积极引导第三方参与绩效评价工作。

财政部门保障支撑体系建设。制度保障方面，湖北省财政厅2014年印发了《湖北省第三方机构参与预算绩效管理工作暂行办法》（鄂财绩规〔2014〕3号）和《湖北省财政项目资金绩效评价操作指南》（鄂财函[2014]376号）指导第三方机构开展财政项目资金绩效评价。组织保障方面，省财政厅通过政府采购中心采用公开招标方式，建立了财政支出预算绩效管理第三方服务机构信息库，仅2015年就有40所会计师事务所入围。除此之外，还加强了专家库和预算绩效管理监督指导库的建设。截至2014年全省已有76个地区建立了本地专家库，其中19个地区对专家库进行了较为规范的动态管理7。相对来说，科學、合理的分级分类技术规范指引和评价指标体系尚未建成，尤其是评价标准库的建设几乎是空白，提供技术支撑方面急需加强。

预算单位绩效管理水平。湖北省省级财政部门先后制定、修订了涵盖省级预算绩效目标管理、预算绩效目标现场审核工作规程、绩效评价报告质量考核标准、绩效评价结果应用暂行办法等相关规定。2016年，44个地区部门整体支出绩效目标编报比例达到了考核要求，占比48.8%，武汉市、黄石市等34个地区以财政内部审核、第三方专家组审核等方式对部门编报的绩效目标组织了严格审核，十堰市、荆州市等70个地区探索建立绩效运行监控机制， 31个地区组织评价小组，对绩效评价报告进行审核并出具审核意见书。武汉市、秭归县等48个地区将绩效评价结果作为预算编制的重要参考依据；大冶市、松滋市等32个地区将绩效评价结果上报本级政府，为政府决策提供参考；十堰市、房县等36个地区将绩效评价结果上报人大，接受人大监督；老河口市、襄州区等10个地区将绩效评价结果网上公开8。

行业支持与监管。2014年中国资产评估协会制订印发了《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》（中评协〔2014〕 70号），2016年中国注册会计师协会制订印发了《会计师事务所财政支出绩效评价业务指引》（会协〔2016〕10号）。省级行业协会除组织座谈、培训外，尚未出台与绩效评价相关的具体支持与监管措施。

（二）第三方中介机构内部质量控制现状分析

湖北省引入的第三方中介机构主要为会计师事务所和资产评估事务所。会计师事务所质量控制的主要依据为《会计师事务所质量控制准则第5101号——会计师事务所对执行财务报表审计和审阅、其他鉴证和相关服务业务实施的质量控制》，准则规定应从对业务质量承担的领导责任、相关职业道德要求、客户关系和具体业务的接受与保持、人力资源、业务执行、监控等要素制定质量控制政策和程序，有效地将风险降低至可接受的低水平。《会计师事务所财政支出绩效评价业务指引》规定绩效评价业务的质量控制措施包括绩效评价人员的招聘、任务委派、职业发展、培训、业绩考核等方面的合理安排、所内建设绩效评价技术支持平台等，并对工作底稿、档案管理和绩效评价数据库作了强调。评估机构质量控制可以参考《资产评估专家指引第7号——中小评估机构业务质量控制》，该指引列举的为执行质量控制制度设计的必要程序与会计师事务业务质量控制准则规定基本相同。中评协《财政支出（项目支出）绩效评价操作指引（试行）》未对质量控制作出专门规定。

通过对2015年“湖北省财政厅省级预算绩效管理第三方机构库建设项目”中标的40家会计师事务所调查发现，中标的会计师事务所成立时间均在10年以上，注册资本50万以上，绝大多数排名全省前100，拥有不少于20人的专业人才，具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度，绝大部分事务所为降低鉴证业务风险，已逐步树立质量意识，建立质量控制体系，有计划组织安排人员参加绩效评价业务培训。但是，单独设置“质量控制部”和“绩效评价部”的事务所不多，绩效评价作为新业务，基本都是作为鉴证业务由审计部或资产评估部完成，针对绩效评价质量控制的专门研究、制度、措施较少，只有个别事务所单独设置了绩效评价服务项目和专门制定事务所绩效评价项目操作及工作底稿编制指南。从同一事务所承担的绩效评价任务来看，行业跨度很大。

（三）第三方中介机构绩效评价具体项目评价质量控制现状

湖北省第三方中介机构参与绩效评价主要采用整体委托方式， 具体流程一般为：“财政部门、预算单位（委托方）确定绩效评价对象—下发绩效评价通知书—第三方中介机构成立评价小组—委托方对评价小组能力评估确认—评价小组了解项目基本情况—进行评价设计—制订绩效评价工作方案—委托方审核—现场工作—评价分析—撰写和提交评价报告—评价报告审核—评价质量评审”。整个过程中对具体项目绩效评价质量监控主要有外部监控和内部监控两个方面，外部监控主要包括财政部门或预算单位对评价小组成员评价工作组能力评价、第三方绩效评价方案的审核、评价实施过程的监控、评价报告的审核、评价质量评审；内部质量监控包括评价小组成员的确定和质量教育、评价指标体系和评价标准的确定、评价现场工作质量控制、评价方法选择等。

比较分析了部分湖北省对外公示的第三方中介机构2015年财政支出项目绩效评价报告，发现评价机构与被评价单位没有直接利益关系，能够保持评价主体的相对独立性，项目绩效评价的小组成员除由中介机构聘任的绩效专家、专业人员组成外，一般还包括预算单位项目执行部门相关执行人员。评价指标体系设计方面大部门都是由第三方主导设计绩效评价指标体系，一般参照财政部、省财政厅颁布的共性指标框架体系，分为投入、过程、产出和效果四个维度，其中投入和过程类指标一般为共性指标，权重占30%～40%，产出和效果类指标为个性指标，权重占60%～70%。产出类指标和效果类指标一般又以效果类指标为主导，但是也有的项目效果指标确实难以测量，以产出指标为主、效果类指标为辅。个性指标数量一般为5项以上，设计依据主要是预算单位或主管部门年度工作目标和要求，以及项目实施具体情况。评价标准一般以历史标准和计划标准为主。评价方法主要包括访谈法、问卷调查法、案例分析法、研讨会和专家听证会等，在评价分析方面，通常采用描述性统计方法或多变量统计分析等方法。打分方法有专家评分法和指标评价打分两种。评价的局限性主要集中在：评价项目的绩效目标体系模糊；评价指标体系的设计和赋权需要专家进一步的讨论研究；对项目的经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响无法准确量化，只能依靠评价团队经验、结合受益对象的调查问卷进行评估；问卷调查样本量偏小，项目绩效评价结果可能存在一定的主观性；评价小组人数、时间、样本量等限制，无法对各项目资金支出金额进行全面核实，抽样评价可能存在一定程度的样本误差，影响评估结论的精确性等。评价报告中对存在问题的分析和原因描述主要为：项目部分绩效指标及目标值有待进一步细化和量化、绩效管理制度需进一步完善、管理基础工作不够扎实、实施过程资料不够充分、部分绩效目标达成率低等。建议一般围绕问题，从政策建议和改进举措两个方面提出相关对策，通用性建议较多、前瞻性建议较少。

三、第三方中介机构绩效评价质量控制对策与建议

（一）坚持系统性和导向性，合力营造良好的中介机构绩效评价环境

政府部门、财政部门、预算单位、行业监管部门应当合力共管，坚持系统性和导向性，为第三方中介机构参加绩效评价营造良好的外部环境。

政府部门在顶层设计中应当加强立法工作，目前尚未出台政府绩效评价的相关法律规范，现有的管理意见、工作方案仅从宏观层面提出了要求，约束力较弱；立法中应当明确全国人大、地方人大、审计机关的监督权力和责任，第三方评价应向各级人大负责，各级审计机关具体监管绩效评价工作，更好地体现第三方独立主体的属性，引导各部门重视第三方评价。

财政部门应当完善预算管理全过程制度体系的建设，在基础工作、绩效目标、绩效监控、绩效评价、结果应用等方面提高政策的可操作性和适应性。加快制订中介机构工作规范、中介机构考核办法，对第三方评价全过程制定相关的实施细则，“谁来评、怎么评、评什么、怎么用”都要做到有据可依。技术支撑方面，制定科学规范的评价指标和公正合理的评价标准迫在眉睫，广覆盖、分层、分类的指标库、评价标准库可以使不同的绩效评价项目、不同地区同一类项目在指标设置、评分标准以及各指标分值设定方面具有参照性和相对统一性，减少绩效评价的随意性，增强评价结果的横向可比性，为全面规范开展第三方绩效评价工作奠定良好的基础。同时，财政部门应当加大对绩效评价报告的审核力度，完善公示机制，对评估使用结果加强监督，挑选和推广优秀的绩效评价模式，提高其示范带动效应。

预算单位应当高度重视绩效评价工作，完善内部绩效管理制度，加快推进预算管理信息化水平，加强绩效目标管理，避免评价指标与标准事后量体裁衣，配套推行“痕迹化管理”，从项目的相关性、预期绩效的可实现性、实施方案的有效性、预期绩效的可持续性和资金投入的可行性及风险五个方面完善单位自评体系。

行业协会应当组织成立专门的“财政绩效评价行业协会”， 对参与评价的第三方中介机构进行培育，利用行业资源，协同解决绩效评价遇到的共性问题，加强业务规程建设，为中介机构提供指导、顾问、咨询服务和科学的评估工具，對绩效评价从业人员开展培训及资质认定工作，定期对绩效评估工作进行检查通报，做好质量记录、职业道德记录等工作，加强行业自律。

（二）堅持全要素和全过程，全员参与提高中介机构内部质量控制水平

第三方中介机构内部质量控制系统的完善程度是绩效评价工作过程和结果质量的合理保证。业务质量关系到中介机构的生存发展，更与执业人员的执业生命息息相关。质量控制准则是基于原则导向制定，中介机构应当全要素和全过程构建内部质量控制体系，全员参与、有效执行，合理保证业务质量。

坚持全要素，就是对影响绩效评估质量的所有因素都要进行管控，包括体制、机制、文化、制度、人员、流程等多方面。体制、机制决定了中介机构内部质量控制的整体架构，随着绩效评估业务的发展，事务所应当尽快单独成立“绩效评价部”，统一绩效评估理念、原则，明确绩效评估质量控制的领导责任和执行机构。文化、制度是“土壤”，以质量为导向的内部文化氛围能够促使员工自愿、自觉、主动遵守质量控制制度，质量控制制度方面，考虑绩效评估工作的多样性和特殊性，应当加强专业咨询制度和项目质量控制复核制度，就公共支出项目重大疑难问题或争议事项向内部或外部专家进行咨询，明确绩效评估内部复核方法与复核内容等。人员是事务所加强风险管理和质量控制的核心力量，中介机构应当根据人才发展规划和绩效评估业务需要，合理配置、储备“专家”与“行家”相结合的专业技术队伍，充分关注其职业道德教育、专业胜任能力保持，“请进来、送出去”加强绩效评估专业理论和技术的学习培训，构建学习型组织。

坚持全过程，就是对绩效评估业务承接与委派、技术支持与咨询、执行与操作、监督与复核过程中所有关键环节进行质量控制。业务承接与委派应充分了解拟承接的项目，客观评价机构是否具备开展业务的资源、能力、经验等，不超越能力和精力承接业务，避免过低的收费，保证有足够的资金用于业务开展。技术支持与咨询方面应加快出台事务所绩效评价项目具体操作及工作底稿编制指南。业务执行与操作要严格遵循国家、省、市财政部门和行业协会第三方绩效评估相关规定，不缩减评估程序。业务的监督与复核重点从客观性、公平性和专业性等方面进行。

全员参与要求质量控制制度实施过程中，合伙人、主任会计师等领导层、绩效评估业务具体执行部门等全体参与，协调统一，分工负责，共同努力。

（三）坚持客观性和有用性，持续提升具体项目绩效评价质量

目前政府部门选择的财政绩效评价项目一般都是关系国计民生、社会关注度高、公益性强的重要项目或者各级政府确定的支持经济社会发展的重点支出项目、列入政府信息公开范围的项目、资金数额较大的单个项目，这些项目产出的公共产品和服务与社会公众利益密切相关，“让发展成果更多更公平惠及全体人民”才是衡量财政预算绩效水平的关键。因此，财政支出具体项目绩效评价工作有别于中介机构开展的财务审计、资产评估等鉴证咨询业务，中介机构应从源头认识上，重视对公共资金公共价值的认识，关注资金使用目的和目标，绩效评价不应仅仅是一个为评价收集证据、为考核打分的过程，更应该以帮助提升公共服务水平、提高政府绩效和公民满意度为最终目的。因此，在绩效评价事前、事中、事后都应坚持客观性和有用性。

评价前期控制主要包括两个方面：评价小组人员配置和评价工作方案制定。评价小组目前仅靠中介机构内部人员一般难以胜任，必须邀请外部专家共同参与。评价工作方案制定过程中最重要的和最根本的是评价指标体系和评价标准的设计。评价指标体系设计是专业能力的核心体现，财务管理合规性评价是中介机构较擅长的领域，但是财政支出绩效评价的重点在于“绩效目标的实现程度及效果”，每个项目的效果和效益差别较大，不能简单套用共性指标体系，应当充分发挥财政专家和行业专家的作用，设计科学、合理、有引导价值的评价指标体系。评价标准设计应该有明确的、可信服的依据，经常性项目的评价指标体系和评价标准应当保持相对稳定性，增加其前后可比性。

评价中期过程控制关键点包括：现场工作质量、信息核实与取证质量和评价分析质量。现场工作时间要充分，访谈、座谈会、问卷调查等要具有针对性，现场查勘要有查勘记录。目前绩效评价的信息大部分都是由被评价单位或项目实施单位提供的，信息的可靠性在很大程度上决定了评价的有效性，因此，信息核实与取证应当充分、不同渠道获取信息应相互印证，特别是要加强对公众满意度或服务对象满意度的调查。评价分析方法应当恰当，高效且可理解。

评价后期质量控制主要涉及评价报告质量和评价归档质量。撰写评价报告是绩效评价过程中最重要的一个环节，绩效评价的质量很大程度上取决于评价报告的质量。评价报告应当形式规范、内容完整，表述准确，重点突出，不仅客观反映项目存在问题，还要提出措施可行的建议。评价报告需要评价小组自审、互审，中介机构复核，财政部门评审。在提交报告后，要对有效资料进行归档保管，对评价工作进行质量小结，并纳入工作底稿。

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[3]曹 靖，尉京红. 财政支出绩效评价质量控制：缺陷分析与对策思考[J].财会研究，2013（5）：15-18.

Quality Control of Third Party Evaluation on Fiscal Expenditure Performance

——Based on Hubei Experience

CHEN Li-qin

Abstract： Based on the fiscal expenditure performance evaluation in Hubei Province，this paper analyzes the present situation of the evaluation external environment control，the internal quality control of the third-party，and the quality control of the specific project of fiscal expenditure performance evaluation，and then puts forward countermeasures and suggestions to improve the quality control system on third party evaluation of fiscal expenditure performance.

Key words： performance evaluation；the third party evaluation；quality control