国有林场分离办社会职能有关问题研究

王洪敏

中共中央、国务院《国有林场改革方案》明确提出，“要加快分离各类国有林场的办社会职能，逐步将林场所办学校、医疗机构等移交属地管理。积极探索林场所办医疗机构的转型或改制。根据当地实际，逐步理顺国有林场与代管乡镇、村的关系。”在计划经济体制下，通过国有林场办社会，对改善职工生产生活条件和支持国有林场发展发挥了重要的历史作用。随着国有林场改革的深入推进，林场发展模式发生转变，由依赖木材收入为主到提供生态服务为主，由砍伐森林为主到保护森林为主，由经营性林场转为生态性林场，国有林场办社会职能亟待进一步调整理顺，确保国有林场集中精力保生态，轻装上阵谋发展。

一、广东省国有林场分离办社会的改革背景

一直以来，国有林场作为森林资源储备库，在培育保护森林资源和维护发展生态文明建设方面发挥着重要作用，近年来，随着森林分类经营和天然林保护工程的实施，广东省国有林场的大部分森林被划为生态公益林，生态公益林补偿难以弥补木材砍伐收入的缺口，又加上国有林场大多数位于偏远地区，经济基础本就薄弱，举办学校、医院等职能机构效益不高，有些甚至屡屡亏损，致使林场经济负担沉重，发展步履维艰。主要表现在：一是体制机制管理不顺。长期以来，国有林场“事业单位、企业管理”的体制模式，与它所承担的生态建设任务极不相称。林场职工身份既不是纯粹的事业单位工作人员，也不是企业员工，同时又享受不到当地农民的优惠政策；林场管理既不能完全按照事业单位管理，也不能完全按照企业管理，管理体制不顺，经常会出现无法可依、无章可循的现象，这种“不工、不农、不事、不企”的定位，使得林场在发展过程中定位不清、职责不明、管理不顺、经营不活，难以发挥其生态建设主力军的重要作用。二是职工收入较低。广东省国有林场是在新中国成立初期，为在集中连片的国有宜林荒山荒地上进行大规模植树造林和森林管护的特殊历史背景下产生的，林场建立初期，由于任务量大、工作艰苦，招收了大量的工人，而随着林场采伐任务的逐步减少，林场在新的发展条件下又面临着人员年龄老化、富余人员较多、职工收入较低等新的问题，甚至许多偏远地区林场职工收入远低于当地平均水平。三是基础设施建设滞后。由于林场成立较早，办公住房、林区公路、饮水、供电等基础设施严重老化，许多深山护林点、监测站条件十分艰苦。四是债务问题严重。由于政府投入不足甚至没有投入，大多靠贷款造林育林、发展多种经营，部分林场由于资金不足拖欠职工社保费、职工工资等现象时有发生。国有林场的绝大部分森林被划为生态公益林，使本来不多的木材生产收入进一步减少，还债困难，多年以来累计的债务利息也是个沉重的负担。据统计，广东共有国有林场场办中小学454处，教职工人数5356人；场办医院（医务所）772处，医护人员数3218人；代管村1100个，乡（镇）178个，人口115万人。

随着国有林场改革的逐步深入，国有林场的定性定位发生转换。在国有林场管理运作负担日趋沉重的情形下，继续维持原国有林场办社会职能，已成为制约国有林场发展的重要因素。可以说，靠开展经营活动维持的社会公共服务已然成为国有林场沉重的历史包袱，且由于教育医疗等公共机构普遍规模小、投入不足，已难以为职工提供优质公共服务，亟待衔接国有林场改革调整理顺。

二、推进广东省国有林场分离办社会的具体举措

2011年，国家林业局、国家发改委在河北、浙江、安徽、江西、山东、湖南、甘肃7省份开展全国国有林场改革试点，部分地区国有林场已經对林场分离办社会职能有关工作开展探索。如江西省通过改革，将国有林场场办83所义务教育学校和63所医疗单位全部剥离，还剥离了场代管村组63个。鹰潭市9所场办义务教育学校、8所场办医院已全部移交属地管理，共有96名教师、35名医务人员完成转编。该市所属的贵溪市将1所场办学校和1所场办医院进行了剥离，交由当地乡政府属地管理。上饶市余干县对林场管辖的5个村、万丰县对1个村进行了剥离，划归当地乡镇管理。广东省也在国有林场分离办社会方面做出了系列探索，主要研究将林场办社会相关职能交由当地政府属地管理，如清远市探索将国有林场现以场带队的农队的人、财、物、资产、资源等全部移交属地政府管理，将国有林场所承担的社会事务全部剥离移交属地政府承担，使农队融入地方，经济融入市场，参与当地政府开展的以完善农村基层治理体系、盘活农村资源、增加农民收入和集体收入、有效化解农村社会矛盾为重点的农村综合改革。

国有林场分离办社会职能有利于推进国有林场真正回归生态保护公益属性。在实际推进国有林场分离办社会职能工作中，应充分研究论证，研究制定方案，区分不同情况，分类指导，稳妥推进。

一是推进国有林场与其举办的中小学分离。要坚持国家基础教育发展的有关规定，遵循“推进国有林场改革、促进基础教育发展、保障社会和谐稳定”三原则，并结合各地实际情况进行实施。国有林场管理的中小学校原则上应移交给当地政府。资产上，应无偿整体划拨，确保国有资产不流失；人员上，以移交前的在职人员为基础，参考当地同类教学人员标准保障工资待遇；移交中小学给当地政府事宜要与当地政府做好沟通协调工作，做到顺利平稳过渡，确保学生上学不受影响，教学秩序不受影响，教育质量不受影响。幼儿园作为非基本公共教育服务，可分步进行，推进放开，有条件的实行市场化运营，示范性幼儿园也可参照中小学做法成建制划归地方政府。对于规模较小、生源较少的中小学、幼儿园，可推进撤销，生源按照就近原则由地方教育行政部门妥善安排；或划拨相关教育资源给地方教育行政部门设立教学点，接收现有学生。此外，分离国有林场自办普通中小学、幼儿园，除政府接收外，也应当允许有条件的地区探索按民办学校机制进行探索改革。

二是推进国有林场与举办医疗机构分离。分离国有林场自办医院，应加强与国家医药卫生体制改革有关工作的衔接，对符合当地区域卫生规划的林场自办医院，在当地政府指导下有秩序将资产人员划转移交，当地政府可根据实际情况使医院单独运营或与其他企事业单位联合运营；对不符合当地区域卫生规划的林场自办医院，可停办或将其撤销改建为医院内设卫生所、门诊部等，鼓励社会力量参与医疗卫生事业，探索林场所办医疗机构的转型或改制。

三是理顺国有林场与代管乡镇、村的关系。结合当地实际情况，在保障国有林场林地范围稳定前提下，能分离就分离。对距离城镇较近，人口较集中的地区，可根据当地实际，逐步理顺国有林场与代管乡（镇）村的关系，将林场行政管理职能进行剥离，对符合乡（镇）设立条件的，依法按程序报省政府批准设立乡（镇）；不符合单独设立乡（镇）条件的，应将其行政管理职能和行政区划就近并入相邻乡（镇）。对受距离城镇较远、人口稀疏等客观条件限制，分离后管理难度加大、管理成本更高的情形，可暂不进行分离，各级财政可参照相关规定予以适当补助，建立相对稳定的经费保障机制。

三、国有林场分离办社会过程中应注意的几个问题

国有林场分离办社会职能是推进政府职能转变，优化林业产业发展的重要举措，涉及面广、政策性强、需要妥善处理相关问题，确保国有林场在下一步生态文明建设中轻装上阵。

一是注重分步推动实施。要因地制宜推进政企分开，对具备条件的地区把企业的社会管理和公共服务职能要一步到位全部脱离，纳入地方政府统一管理。暂不具备条件的地区可以先在内部分开运行和管理，逐步创造条件，将相关的行政职能移交当地政府。“林业行政主管部门要加快职能转变，创新管理方式，减少对国有林场的微观管理和直接管理，加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，落实国有林场法人自主权”。要完善国有林场内部的管理机制，创新林业生产的组织方式，严格实行收支两条线的管理，推动事企分开。

二是注重平稳衔接过渡。被移交地方政府管理的中小学、医院等职能机构，要结合新城城镇化建设进行统筹规划、合理布局，避免资源浪费。要妥善处理好国有林场办社会职能机构债权债务，移交前国有林场办社会职能机构使用的资产不得改作他用，国有林场要配合地方政府共同解决好经费问题，使林场能够移交，政府愿意接收。

三是注重完善配套措施。分离国有林场办社会职能工作涉及机构编制、财政、教育、医疗卫生、林业等多个政府部门，政策性强，必须统筹研究经费保障、机构编制、资产划转、财务审计、教育资源配置等重大问题，确保有序推进。由于部分林场处地偏远，职工子弟世代都在林场职工子弟学校读书，感情较深厚，分离林场所办学校，一方面要顾及林场职工情感，另一方面还涉及到职工子女教育问题和林场教职工安置问题，稍有不慎极易引起职工上访等问题，必须做到事先謀划、统筹安置、合理协调，使林场、学校、地方政府三方利益有所保障，并不因改革而使林场自身利益受损。

关键词：国有林场 体制改革 社会职能