广德谋变

姚成二

内生增长力、外部推动力、体制性弊端，三股力量汇聚一起，怎么办？谋划“县改市”成为广德谋变的关键之举。

“在新一轮城镇化的大背景下，以‘县改市为主要方式的县域体制改革迎来热潮，广德不能再错失良机。”在广德调研了两天的华东理工大学研究员杨君对《决策》感慨道。

当杨君说出这番话时，这座皖东南小城正悄然进行着一场大“谋变”。2017年1月，广德县县长陈红英在《政府工作报告》中指出：在县委的坚强领导下，齐心协力谋发展，勇于担当促跨越，为实现撤县设市、在全省率先全面建成小康社会而努力奋斗！本刊在梳理广德近几年的《政府工作报告》时发现，从2014年开始，“撤县设市”一词频繁出现在每年的《政府工作报告》中，频繁提及的背后是缜密思考后的战略谋划。用当地一些官员的话说：广德已经到了做出改变的最佳时期。

那么，广德谋划“县改市”背景是什么？这是寻找县域发展的新突破口吗？《决策》记者来到安徽县域体制改革的先行试验地广德县，探寻背后的答案。

省直管的“身份之变”

“安徽自2004年就率先在全国实行‘省直管县改革试点，从最初的财权直管、地方扩权到人权、事权的有所突破，这是一个渐进式的改革。”在广德调研的华东理工大学博士伍嘉冀告诉《决策》。实际上，广德也一直在这方面展开探路。早在广德谋划“县改市”之前，广德就已先行进行了“省直管”试点，这也成为观察广德发展绕不开的关键一步。

2011年，为深化体制改革，破除影响生产力发展的桎梏，适应县域经济发展需要，安徽省出台《关于推进省直接管理县体制试点工作的意见》，确定广德县、宿松县为省直管县体制改革试点县。

按照改革方案，此次推进省直管县体制试点的总体目标是，通过试点县先行先试的改革实践，进一步激发县域经济社会发展的内生动力，积极探索建立与社会主义市场经济体制相适应的科学发展模式，为全省深化行政管理体制改革、建设服务型政府探索经验和提供示范。

目标一旦确定，关键在于实干。具体实施过程中，广德确立了“首先抓好承接、建好机制，然后逐步推进改革创新”的工作思路，全方面主动对接事权下放，建立健全与省市对接工作机制，成功探索出一条符合实际发展的路径。在一系列激励政策的推动下，广德在2012—2015年三年省直管试点时间里取得了阶段性成果。

改革最直接、最显著的影响是广德的经济发展活力逐步显现，内生动力得到切实增强。试点三年，广德平均经济增速达到11.6%，比同期安徽省要高出1.2个百分点。年均财政收入增幅达到15%，完成规上工业增加值增幅达到16.6%，固定资产投资增幅达到22.4%；新增规上企业49家、发展到267家，总量跃居宣城市第一，产值超亿元企业净增17家、达到110家；“两区两园”产业承载和集聚能力大幅提升，年税收突破10亿元，成为全县经济发展的主要增长极。“体制机制的改革创新为广德县的发展带来了新的气象、新的活力、新的惊喜。”杨君告诉《决策》。

在经济活力焕发的带动下，地方政府的职能也加快了转变，使得行政权限有序下放。省直管赋予广德行使与设区市相同的经济、社会等方面的管理权限。据了解，安徽省第一批下放的867项事权承接全面完成，市级1167项职责权限划转下放基本到位，行政效能得到大幅提高。“行政层级减少，管理权限扩大，使得省直管前很多需要层层报批或由市审批的事项现在可就地办理，管理、建设、民生服务等各类项目提速提效，行政效能和服务效率大大提高，普遍实现了审批环节、材料、时限‘三减少。”广德县委办公室一位工作人员对《决策》分析道。

此外，在市场监管和资源要素配置上。广德县率先在全省实施市场监管体制改革，合并重组原来散乱在各部门同类相关的监管职能，实现了政府管理链条的精简化和行政层级的扁平化，初步搭建了权责明确、科学化、精简化的市场监管体系，使得市场资源要素配置得到有序化、效率化。从改革效果看，大部门整合不仅产生了良好的“物理反应”，更产生了“化学反应”。

“通过简政放权，县域自主权增强，发展空间增大，促进了市场要素的合理配置和自由流动，激发了市场主体创造活力，增强了县域经济发展内生动力。 ” 安徽省政协委员吴良仁分析道。省直管改革试点，使得广德县域经济呈现竞相发展的良好态势，广德的“身高”长高了！

三股力量

数据统计显示，2016年广德县预计地区生产总值突破200亿元，增长8.7%。财政收入、固定资产投资、社会消费品零售总额、存贷款余额等主要指标实现翻番。人均一般公共預算收入由全省第12位升至第7位，城乡居民收入水平保持全省前列。荣获国家科技进步先进县、全国县域经济投资潜力百强县、全省皖江示范区建设先进县等称号。

“身高高了，要换件新衣服，这是地方的内生增长力。”江苏省社会科学院财贸研究所所长孙克强在谈到新一轮行政区划的动因时告诉《决策》，过去的行政区划已经束缚了广德的发展。

而在内生增长力不断壮大的同时，来自毗邻县域的外部推动力也在急剧加强。

先从省内看，有着“安徽第一县（市）”之称的“自家兄弟”宁国市，自1997年成功“县改市”以来，经济一直保持在一条上扬线上。早2013年，宁国经济已突破200亿，并多次入选中国中小城市综合实力百强县市、中国最具投资潜力中小城市百强县市、中国新型城镇化质量百强县市等多个榜单。2016年，宁国市生产总值达到245亿元；财政收入41.4亿元。

再从省外看，毗邻广德的溧阳市和宜兴市一直是广德对标的对象，两者都在第一批“县改市”的大潮中成功“转身”。宜兴市作为中国综合实力最强的县级市之一，连续多年被评为福布斯中国大陆最佳县级市。而溧阳市无论是经济实力还是综合实力，也都远在广德之上。

“向吉安学旅游，向长兴学工业”如今已成为广德发展的一句口号，事实上广德也切实感受到了来自临近县域吉安和长兴的压力。2013年，安吉县经济突破250亿，而长兴更是突破400亿，可以说是“一条田埂之隔，东西两重天地。”如何弥补经济上的差距和鸿沟，成为摆在当前广德面前的一道难题。

与此同时，随着改革的不断推进，省直管县的一些体制性弊病也开始显现。安徽省社会科学院经济研究所所长吕连生对《决策》分析道：“生产力不断发展和市场体制的不断完善，一些县域管理体制的弊端开始显现，权责不对等、管理权限弱、发展自主权小等矛盾逐渐开始显露出来。”

在实际操作中，尽管事权得到下放，但由于没有完善的政策法规保障，事权下放合法性的問题一直存在。“广德县在省直管县体制改革试点中虽然承接了大量省市下放管理的事权，但由于直管县在行政区划、机构规格和司法体制等方面仍维持不变，省市的管理权限通过委托等方式下放到试点县，特别是其中一些国家法律、法规明确必须由设区市行使的，在法律、法规层面缺乏支撑。”杨君告诉《决策》。

权限下放不全，导致审批职能不完整是第二个方面的问题。在此次改革中，省直相关部门共下放了第一批867项事权，但一些事权下放不完整，没有配合下放相应权限，反而导致管理成本提高。“省工商局将外资企业的设立、变更、注销的登记权下放到县里，但由于外汇管理的权限没有相应的下放到县一级，造成出资证明仍需要到市人民银行开具，这就导致效率的低下。”广德县政府办一位工作人员介绍到。

第三个问题是财权事权不统一。广德县作为省直管县后，在公共服务、社会管理上的事务大量增加，但原本由市里配套支持的一些项目资金试点县却不再享受，省里也没有明确给予补助，试点县财政资金支出压力不断加大。

此外，在干部的选拔和升迁上，也存在一些问题。“试点县处级干部任用不仅要上报省委组织部，还要上报市级层面。”广德县委组织部一位负责人告诉《决策》。

内生增长力、外部推动力、体制性弊端，三股力量汇聚一起，怎么办？谋划“县改市”成为广德谋变的关键之举。

再造一个中心

县域治理和经济转型，主要体现在围绕县域的顶层设计中。其中，“县改市”作为行政体制改革的重要方式，无疑成为当下多个地方青睐的一种路径。广德亦是如此。在广德县第十三次党代会上，广德县委书记吴爱国强调说：“着力推动工业转型、城乡统筹、绿色融合、改革开放、民生事业等领域全面发展，力争早日实现撤县设市。”这是广德推进“撤县设市”的又一次动员。

广德的渴求，更看重的是“县改市”带来的改革红利。一方面，广德“撤县设市”，有利于搭建更加宽广的平台，拓展县域经济发展的空间。“撤县建市后，其行政权力有所加强，特别是城市建设的自主权空间比较大，还可征收更多的城市建设费。同时，县级市较于县一级，更有利于招商引资。虽然“县改市”后的行政级别不变，但套上‘市的这张名片显然更加具有吸引力。”中国社科院研究员牛凤瑞分析说。此外，“一些体制性弊端也能得到消除，客观上也为弥补与周边县域经济差距扫除了行政层级上的障碍。”杨君对《决策》分析道。

另一方面，“从区域经济学的角度来看，对于一些比较偏远的地区，周边没有中心大城市，通过工业化和城市化，利用‘造核建极来带动周边地区的经济发展。”吕连生告诉《决策》。此外，广德作为安徽省东进西出的桥头堡、南北经济的结合点，也是华东沿海经济挺进安徽等中西部地区的第一站，素有 “三省通衢”之美誉。周边腹地广阔，同时享有合肥都市圈、南京都市圈、长三角城市群、长江经济带等多重发展平台的叠加优势，广德“撤县设市”将对县域和区域经济发展产生强有力的磁铁效应。“广德撤‘县改市有利于提升其在安徽东南区域发展中的地位，将广德县打造成为区域发展中心和制高点。”吕连生对《决策》分析道。

三年省直管试点已经结束，下一步的政策走向将会是怎样的，成为当下关注的焦点，既有回到原体制的忧虑，又有现有体制下与省市两级对接的尴尬，而“县改市”、成为皖东南区域新中心，无疑成为广德谋变的最好选择。“广德处在对外开放的前哨位置，要发挥区位优势，在皖苏浙省际交汇区域中心城市建设中担当重要角色，在经济发展上奋力冲刺全省十强、全国百强。要深化巩固省直管县改革成果，不断创新体制机制。”宣城市委书记韩军说道。