时间轴上的“撤县设市”

范琦娟

“某县将要撤县设市”被誉为周期性传言，多次来回走在官方与民间。伴随各地行政区划调整频繁出现，“撤县设市”即将开闸的消息，并非毫无缘由。

“民政部即将颁布撤县设市文件”的消息，又一次不胫而走。

《决策》记者梳理2016年的行政区划调整信息时看到，2月16日，国务院批复西藏自治区撤销山南地区设立山南市；5月12日，国务院同意撤销江西省星子县，设立县级庐山市；7月22日，上海市举行“崇明撤县设区”工作大会；7月31日，天津市最后一个县蓟县也华丽转身为蓟州区；9月30日，浙江省撤销宁波市江东区，将鄞州区部分乡镇、街道划归海曙区管辖；撤销县级奉化市，设立宁波市奉化区……

不管是撤县改区还是撤县设市，两大关键信息浮出水面：一是行政区划调整十分密集，二是多集中在县级行政层面。由此，已经“冻结”长达20年的“撤县设市”会不会再度重启？一时间成为全国各地关注的焦点。

起落20年

“撤县改市”的序幕，最早于1983年拉开。

背景是在1981年，当年的国务院《政府工作报告》中，有关“我国经济体制改革的基本方向”的论述中提出：“以大中城市为依托，形成各类经济中心，组织合理的经济网络”。很快，仅在1983年，就有31个县域改为县级市，并新设了7个县级市。从1983年到1986年，是第一波高潮。

时间推至1993年5月，国务院同意民政部《关于调整设市标准的报告》，即在1986年国务院批准试行的撤县设市标准基础上另作修改，明确了适用范围、人口总数、经济指标等。

至此，“县改市”正式进入井喷期。截至1998年底，我国县级市数量达437个，其中近350个为县改市。现在人们熟识的浙江义乌市和桐乡市、安徽桐城市和宁国市，都是赶乘这趟车而改市的。

但这项当时跨步前行的地方行政体制改革在1997年的时候，被国务院叫停——“暂停审批县改市”。

关于叫停原因，华东理工大学研究员杨君曾深入研究：“县改市初期一定程度上实现了设计初衷，克服了切块设市模式的弊端，与80年代的中国经济社会达成了契合。但伴随着改革的深入，各地的盲目跟风引发了一系列负面效应。一方面出现‘假性城市化，有些市区的农村人口仍然占据主要比重，基础设施和规划仍然围绕农业进行，市郊的发展与城区的发展失衡等一系列泡沫现象；另一方面，市级权限给有心之人带来更多寻租空间，盛名之下，其实难副。”

进入21世纪后，“县改市”再次成为关注焦点是在2013年前后。

2010年初，就有国家发改委领导在全国人大常委会上表示，将积极研究完善设立县级市的标准，把达到一定规模和标准的县（镇）适度改设为市。

而真正的再启端倪来自一则通知，即2013年由国家发改委、财政部、国土部、住建部等11个部委联合下发的国家新型城镇化综合试点通知。在探讨中国新型城镇化的破题工作时，“改市”的字眼再现。同年11月，十八届三中全会《决定》提出，“优化行政区划设置，完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市。”这是党中央权威文件中对“撤县设市”的一次明确表述。

2014年，国家发改委向国务院上报城镇化改革方案，明确提出“推进行政区划创新，完善城市行政区划设置和布局”。此表述将“撤县改市”正式拉入大众视野。

从1997年到2017年，20年变迁，是否真的将启动尘封的闸门？尽管确实的重启安排尚不明确，但采访中本刊记者了解到，民政部围绕1993年版“撤县设市”标准而新修订的设市标准体系，已经在进行中，只是未见正式发布。

三大驱动

从“县”到“市”，一字之差，大不相同。

工信部2016年对全国近3000个县（市）进行综合评估，发布的县域经济100强中，共有69个县级市，其中排名前13位的均为县级市。第14名为湖南省长沙县。据长沙县统计局数据，2016年，长沙县完成地区生产总值1280.3亿元。相比这个数字，中西部很多个地级市的全年生产总值低于1200亿元。

这个信息中不难看出，一方面县级市以其特享的资源配置，经济发展远胜于普通县域；另一方面，现有的经济强县，拥有着赶超市域经济的实力与潜力。当这样的经济体量囿于县域行政区划中时，诸多不适即会显现。

从经济发展普遍规律来看，行政区划归属政府管理，属于生产关系范畴，区域经济、科技创新等内容归属生产力范畴，当生产关系束缚生产力发展时，“撤县设市”成为破解矛盾的一种选择。我们熟知的京津沪三大直辖市无县、苏南无县，都是如此。

从新型城镇化来看，“撤县设市”与新型城镇化有着重要关联。国务院发展研究中心发展战略和区域经济部研究室主任刘勇对《决策》分析说：“经济新常态下，在供给侧结构改革和‘三去一降一补政策的基础上，还要重视扩大内需的作用，而扩大内需首推新型城镇化的发展。”《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》已经发布3年，在2016年12月15日举行的2016年城市中国计划年度论坛上，国家发改委规划司副司长陈亚军表示，“新的县级市设立标准和程序已经制定完成，这为加快启动设立县级市提供了基本遵循和制度保障。”

安徽作为全国首批新型城镇化试点省，2015年2月8日正式印发《安徽国家新型城镇化试点省三年行计划（2015-2017年）》，在“城乡统筹水平提升行动”中，有两句话十分显眼，“支持有条件的县城按中等城市标准规划建设”和“有序推进县改市、县改区”。

2016年9月28日，安徽省政府《关于深入推进新型城镇化试点省建设的实施意见》，再现“有序启动设市工作，争取若干個具备条件的县改为市或区”的表述。这也表明，安徽从省级层面将“县改为市或区”落实为推进新型城镇化的抓手之一。

最后从县域层面上看，“撤县设市”是县域经济发展探索的一种模式。设市无疑是个加快发展的契机，可以促进县域人口结构变化，产业结构调整，城市规划调整，原有行政管理的内容、生态、模式都会发生改变。“特别是对欠发达地区，通过行政区划调整加快结构调整，加快城市化进程。” 江苏省社科院财贸所所长孙克强告诉《决策》，“所以地方政府都很积极，只要中央层面明确政策，步伐就会加快。”

等待一个恰当的时机

2016年12月2日，安徽省怀宁县政协十二届27次常务会议暨“提升县域综合实力，夯实县改市基础”的专题民主协商会召开；12月5日，政协怀宁县委员会完成《关于提升县域综合实力 夯实“县改市”基础的建议案》，怀宁县成为“县改市”的积极推动者。不只是怀宁县，在安徽省，还有广德、潜山、萧县等多个县域明确表示努力实现“撤县设市”。扩大到全国来看，截至到2015年，已在民政部“排队”申请“县改市”的县，超过了200个。

国家在新型城镇化上的一系列新举措，以及地方政府的热情，正在叠加成“撤县设市”的新趋势。但如何警惕、规避重蹈1997年的覆辙，也成为各级政府必须思考的命题。

“行政区划是推动国家治理的一种制度性工具。通过升级能解决一些问题，但升级之后仍有边界仍有局限，没有实现经济发展源头的创新。换个思路，通过打破和取消行政权分割所带来的发展壁垒，促进地区横向之间的要素流动，以协同发展激活社会资源，进一步完善公务服务。这种改革更具前瞻性、系统性、生命力，也更符合十八大以来国家治理体系现代化的战略目标。”南京大学政府管理学院院长孔繁斌告诉《决策》。

另一方面，从以经验来看，县改市也存在一定的改变风险。江苏省社会科学院区域现代化研究院王树华副研究员对《决策》分析说：“一重风险是出现名义上的城市化，而非实质性的城市化，只是户籍变更，城市人口占比未改变；二是城市建设脱离客观需求，规模上一味求大，易带来城市债务、房产泡沫等；第三重风险是在产业选择上，不能过度促进服务业发展，而忽视实体经济发展，出现产业支撑力不足，结构失调等弊端。”

“县改市后，能得到以前得不到的东西，但这只是暂时。通过行政区划调整、行政单元性质变化后，执政者更多应考虑将如何进一步組合内部生产力和生产要素问题，怎样改变产业结构，如何突出城市化建设，怎样促进五大协调问题。关键是要调动自己积极性。外面给好处，只是做加法，根本是内在。”孙克强分析说。

在新型城镇化的大势推动下，地方政府的热情、智库专家的频频发声，都在传递出丰富的信息；但作为主管部门的民政部的低调，又形成了明显的反差。从长远来看，“撤县设市”必将是阶段性、区域性的部署，而不会大范围铺开。

综合上下各方面信息来看，从中央决策部门到地方市县政府，都在等待一个恰当的时机，而那些已经提早准备的县域，将会有不一样的收获。