国外和我国台湾地区公共体育设施运用PPP模式的实践及其启示

丁云霞+张林

摘 要：通过分析英国、美国、澳大利亚、日本和我国台湾地区公共体育设施运用PPP模式的实践，认为以上国家和地区在公共体育设施领域运用PPP模式的顶层设计、合同管理、运营模式、关注需求等方面的实践已初具成效。探讨PPP的内涵，对公共体育设施运用PPP模式进行概念界定，并讨论国内外公共体育设施领域运用PPP模式的实践，对我国政府和社会资本合作供给公共体育服务具有重要的启示和借鉴价值。

关键词：公共体育设施；公私合作；实践；启示

中图分类号：G811.4 文献标识码：A文章编号：1006-2076（2017）02-0038-04

Abstract：It has reviewed the practice of the PPP pattern in the fields of public sports facilities in the United Kingdom， the United States， Australia， Japan and Taiwan China， and finds that their practice with its design， management， operation has begun to take effect. It has discussed the connotation of PPP， defined the concept of public sports facilities using the PPP pattern and introduced the foreign practices， which will make important inspirations and reference values for Chinese government and social capital to jointly supply public sports services.

Key words：public sports facilities； public-private partnership； PPP； practice； implication

自2013年起，財政部在全国范围大力推广政府与社会资本合作的PPP（Public-Private Partnership）模式，被认为是在地方政府财政压力巨大的背景下，中央政府创新公共基础设施融资与运营管理模式的新举措。2014年10月，国务院印发《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，“培育多元主体” “大力吸引社会投资”被写入主要任务和关键措施。2015年5月，国务院办公厅向多部委发布《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，明确了政府向社会力量购买公共文化服务的指导性目录，目录包含了公共体育设施运营等10余项公共体育服务。迄今为止，已有若干省级地方政府向社会公布了《向社会力量购买公共体育服务指导目录》。随着体育产业与全民健身的快速发展，公共体育设施采用PPP模式将是大势所趋，梳理该模式的概念以及国内外的相关实践非常必要。

1 PPP的内涵及公共体育设施运用PPP模式的概念界定

1.1 合作伙伴关系

PPP，指“公私合作伙伴关系”（Public-Private Partnership的简称），在国际上还没有形成一个被广泛接受的定义。总体看来，PPP是指“公共部门（政府、国有企业）与私人部门（非营利组织、民营企业、志愿机构等），就提供公共产品或服务而建立的各种合作关系[1]。

1.2 政府主导（public）

因为国情、社会经济发展情况的差异，公共体育服务供给主体的职责也会存在差别，但是，不管出于何种前提，政府主导供给公共体育服务的角色始终不变，依据公众意志，指导、规范供给行为的职能责无旁贷。涉及公共利益的公共服务应当由政府部门决策、出资并负责有效治理。

1.3 民间部门/社会资本参与（private）

西方学者一般用民间部门指代“私人部门”，包括民营机构及非营利、志愿性组织等。如美国民营化大师萨瓦斯认为，公私合作形式可以用一个从完全公营到完全民营的连续体来显示，政府、国有企业、民营企业等民营部门、非营利、志愿性组织基于不同的民营化程度在这个连续体上建立公私合作伙伴关系[2]。马克·霍哲提出，政府改革一条非常重要的路径，就是积极利用民间部门高效率、低成本的治理方式提供公共服务。

因为我国产权结构、所有制结构以及意识形态与西方国家存在差异，国内研究对private没有形成统一的认识。本研究以“PPP”为题名，检索中国知网2015年相关硕博士论文，按照随机排序对53篇论文进行编码。剔除无法查看全文以及非公私合作供给理论研究的文献，对其中的34篇有效论文进行了内容分析（见表1）。分析发现，用社会资本指代private的频率最高，研究主要集中在基础设施的建设管理应用中。

1.4 公共体育设施运用PPP模式的概念界定

结合PPP的内涵以及在国内的研究应用，本研究认为：公共体育设施运用PPP模式，是指政府与社会资本，共同参与公共体育设施融资、建设和运营管理的全部或者若干环节，向社会公众提供满足多元需要的公共体育服务。

2 PPP模式在国外及我国台湾地区公共体育设施领域的实践

2.1 清晰的制度框架

美国、英国、澳大利亚、日本等国家已专门就PPP立法。他们将公共基础设施的规划、融资、建设、运营、收费、服务、管理以及监督的全过程纳入清晰的制度框架和标准中。

以英国为例，该国财政部负责PPP政策的制定，国家审计署和公共事业管理委员会负责对PPP政策进行研究并提出意见。英国财政部下属伙伴关系公司Partner-ships UK为政府等所有公共部门提供PPP的专业管理，尤其是政府购买等方面的知识；财政部下属部门Public Private Partnership Programmer通过制定工作指南，为地方政府提供项目支持并帮助地方政府制定标准化合同。基于以上的制度设计，“英国政府制定的PPP政策，如PFI（Private Finance Initiative：民间主动融资）模式，为本来应该由政府供给的公共基础设施项目（包括体育建筑物），带来私人部门巨大的融资，管理技能和专业知识优势”[3]。

2.2 定量的评估工具

项目论证、项目确定以及项目采购三阶段的物有所值（VFM： Value for Money）评估方法，是英国对公共体育设施PPP项目采用的可行性评估方法。该评估方法指的是，一个项目采用PPP模式政府付出的代价总和，若小于采用传统模式政府付出的代价总和，则PPP模式从财务上判断可行。2007年，英国就颁布了《VFM定量分析电子表格》，通过定量的操作计算为PFI项目的选择提供可靠的依据[4]。虽然财务量化数据的科学性和准确性会影响VFM评估方法的信度，但是作为一个定量的评估工具，VFM比定性陈述更利于工作的开展。

2.3 合同界定双方责权利

政府与社会资本双方重合同、守信用的契约精神，是PPP项目成功的关键因素。契约精神，其主要特征除了表现为政府与社会资本选择合作对象与项目的自由，还隐含着双方地位的平等。公共体育设施建设运营一般会有长达数年甚至几十年的合作，国外很重视对公共体育设施PPP项目合同范本的制定，在合作协议中详尽规定双方应承担的责任与义务、风险应对、争议解决及违约处理事项等。

1999年、2002年、2004年和2007年，英国政府分别发布了《PFI合同规范》的第一版、第二版、第三版和第四版。《PFI合同规范-第四版》对PFI项目合同持续时间、项目开始时间、意外事件防护、服务定价机制、服务标准、服务变更、服务监督、移交时的资产估价、争议解决的方式等均通过合同管理做出了详尽的规定[4]。2003年开始，日本在公共设施领域推行由政府监管、民间力量供给，公民享受的“指定管理者”模式运作公共体育设施，该模式将以往由地方政府掌握的设施使用许可权、收费设定权、活动企划权、设施命名权等管理权限下放给社会资本，同时，在管理制度和合作协议中详细规定社会资本的业务范围和工作基准，并以此为依据监管社会资本的行为[5]。

2.4 专业管理

“许多实证研究表明，社会资本的经营绩效确实胜过公共部门；而民营化的模式可以增加公营事业的营运绩效”[6]。美国、澳大利亚等国家早就引入專业的体育场馆管理公司对当地的公共体育设施进行运营管理。自1961年以来，美国体育场馆设施建设的资金来源中，私人投入所占比例呈逐年上升趋势，形成了场馆设施融资、建设的公私合作模式，并且取得了良好的经济效益。美国著名的四大职业联盟（NFL、MLB、NBA、NHL）俱乐部所拥有的体育场馆31%采用PPP模式运作。Kansas's State Expo Center委托给私营机构后，实现每年赢利超1亿美元的业绩。The West Palm Beach Auditorium原由美国公共部门管理，常年处于亏损状态，委托给私营机构后，第一年财政赤字就减少了531 878美元[7]。迈阿密体育馆由专业管理公司运营，场馆多达16 900个座位，16个包厢，但其固定员工只有30人，活动期间通过雇佣临时工完成任务，节约了大量成本。自2000年悉尼奥运会主体育场采用PPP模式建设以来，采用公私合作方式投资、建设运营体育施设施，也已成为澳大利亚体育发展的一个趋势。

从财政角度看，PPP吸引了社会资本投资，缓解了政府财政压力，但最终能否降低财政支出的负担，提高社会福利水平，还是取决于社会资本的专业运营能力。比如我国台湾地区的中山运动中心民营化6个月后，其服务收入将近2 000万，毛盈利近500万，比预计毛盈利高出300万左右。而另外一个同样以民营化方式运营的中正技击馆，虽同属体育设施，但二者之间的盈利情况却相差极大，其中一个重要原因是，中正技击馆内专业管理人员不足，以致经营理念无法有效提升，造成盈利状况不佳；而中山运动中心，则是委托由较具经验的救国团进驻管理，不仅增加盈利，馆内的经营品质也大幅提升[8]。

2.5 面向国际市场

美国、澳大利亚等国家的体育设施管理公司，除了管理本国和本地区的体育设施，还以其强大的专业运营技能和管理水平为依托，面向国际市场布局全球化的扩张战略，在全球范围收购体育场馆的运营权。Ogden（奥格登）是澳大利亚一家专业从事体育设施运营管理的公司，该公司除了运营悉尼奥运会主体育场在内的澳洲12个大型场馆外，还为亚太地区大型体育场馆提供各种管理和咨询服务，中国国家游泳馆就是其中一例[9]。美国的SMG（策略管理集团）公司和Global-Spectrum（全球无线）公司是全球有名的场馆设施管理公司，为全球许多国家的大型体育设施提供建设与运营等工作。

2.6 关注民众多元需求

美国经济学家伯顿·韦斯伯指出：“民众对公共服务有不同偏好，政府公共服务追求普遍性，在供给中只倾向中间偏好，不能考虑民众因收入、教育等差异性产生的多元需求”[10]。当民众的多元需求无法通过政府的普遍供给得到满足时，就会寻求“付费消费”的方式，通过市场交易得到满足。

体育设施能否吸引运动人口取决于它所能提供的功能，这些功能包括设施所必需的物理与地理条件，包括场地、设备与器材。上文所列举的我国台湾中正技击馆和中山运动中心，除了经营者的管理技能差距外，还有一个重要的差别在于中正技击馆以推广技击类运动为经营目标，馆内是纯属技击类的运动设施，已不符合现代民众多元化的需求潮流，反观中山运动中心，其功能区包含了游泳池、羽毛球场、儿童游戏室，设备更为多元化[8]（见表2）。

3 国外及我国台湾地区公共体育设施运用PPP模式的经验和启示

PPP 作为近十几年来国外公共体育设施领域兴起的新模式，对于解决我国人均体育用地不足和体育设施重复建设、运营效率低下等问题具有重大的意义。结合国外及我国台湾地区公共体育设施运用PPP模式的实践，我们可以得出以下几点经验和启示。

3.1 加强政策引导

进入21世纪以来，我国对PPP概念的理解逐步深入、实际应用也逐渐增多。从中央到地方，出台了一系列促进PPP模式发展及社会资本参与公共服务的政策法规，如国家《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》以及《基础设施和公用事业特许经营法》等，能源局、教育部、住建部等部委相继出台了鼓励民间资本参与相关行业的实施意见。国家体育总局应结合我国国情，参考发达国家完善的政策体系，着手研究制定公共体育设施PPP项目的指导意见，明确投资领域、项目申报流程、融资模式、运营管理、风险分配、利益保障等，用清晰的制度框架调动社会资本参与投资公共体育设施的积极性，为社会资本提供完善的政策指导。

3.2 市场化运营、专业化管理

受宏观经济形势的影响，我国政府投入资金与公共体育设施的巨大需求之间存在缺口，公共体育设施的供给面临较大挑战。美国、澳大利亚等国家的实践充分说明，公共体育设施PPP模式，增强了社会资本运营的自主权和问责制，为公共体育设施经济效益的提升和公共体育服务质量的提高做出了有益的贡献。

我国在运用PPP模式发展公共体育设施的路径中，同样要坚持改革的理念，相信市场的力量。首先调整体育彩票公益金的使用方向，发起设立专项用于公共体育设施建设运营的公共体育服务PPP投资引导基金。其次，按照“公建民营”的思路，将建成的公共体育设施，交由专业化程度更高，管理水平更优的体育场馆管理团队运营，发掘体育设施的无形资产，满足群众多元的体育需求。另外，为吸引社会资本通过PPP模式参与体育设施的投资，必须丰富盈利模式和盈利渠道。政府应通过财政支持、税费减免等多种形式，鼓励社会资本将PPP模式延伸，打造城市体育娱乐综合体，推动社会资本参与体育与旅游、休闲以及商业等综合业态的开发与运营。

3.3 全过程监管

社会资本具有天然的资本逐利性，国家和地方政府作为公共利益的代表，要履行好监管职能，规范招投标程序、明确服务标准以及跟踪、监测、评价服务内容，营造公开、公平、透明、有序、竞争、规范的监管环境，避免出现因处理不当造成的财政风险和公众利益受损。

首先，在招投标环节，要建立专门针对公共体育设施的市场准入措施，选择具备融资能力，又兼具专业水平、运营经验丰富的投资者。其次，在运营监管中，体育部门要引入权威、专业的第三方技术咨询机构，以项目运营绩效作为评价依据，通过合同组织、信息公开等一系列配套制度，实现动态、长期、持续的全过程监管。最后，项目绩效评价时，要综合考虑公众需求满足、风险分担、关键服务指标等综合要素。

3.4 统筹公益性服务和商业性服务

公共体育设施PPP项目，既要保证公共性，也要满足部分公众需求的超前性。但是，我国公共体育设施运营方需承担高额的营业税、企业所得税、房屋租赁税，以及花样繁多的土地使用税、门前三包费、绿化费等，经营负担颇重。政府应从国民体质、公众满意等维度出发，给予社会资本扶持和优待，既让公众获得良好的公共体育服务，又要保障资本获得合理、稳定的经济回报。当然，为了避免社会资本一味追求经济效益而降低公共服务质量，可以在管理制度和合作协议中详细规定社会资本的业务范围和工作基准，并对社会力量的收费设定权进行限定，通过制度设计将获利与公共体育服务的供给质量紧密结合在一起，促进参与公共体育设施运营的社会资本专注于提供优质服务。

4 结语

社会资本运用PPP模式投资建设运营公共体育设施，虽前景乐观，但目前来看，与水电能源、公共交通等其他行业的基础设施相比，所产生的利润可能更低，社会资本多持观望的态度。此外，采用PPP模式会导致体育部门控制力的流失，影响对公众的责任，或认为 PPP 模式就是公共体育设施私有化等误读都可能影响PPP模式在公共体育设施中的正确实施。因此，公共体育设施运用PPP模式还值得我们进一步观察和研究。

参考文献：

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