重大行政决策专家论证问题及其对策研究

关兴丽，王丽萍

(天津商业大学 公共管理学院，天津 300134)

重大行政决策专家论证问题及其对策研究

关兴丽，王丽萍

(天津商业大学 公共管理学院，天津 300134)

党的十八届四中全会明确指出专家论证为重大行政决策的必经程序之一。针对专家参与重大行政决策论证的困境研究发现，重大行政决策事项范围界定不清晰，专家论证制度规范缺乏以及专家自身的局限性是导致“决策失败”的重要因素。因此，通过将重大行政决策的外延予以固化，通过刚性的制度来规范决策主体和论证专家的行为等对策来保障决策功能的实现。

重大行政决策；专家论证；决策功能

规范重大行政决策程序在当前建设法治政府的时代背景下具有重要意义。党的十八届四中全会提出要提高党员干部法治思维和依法办事能力，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论确定为重大形成决策必经的五大程序。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》中指出，为推进行政决策科学化、民主化、法制化，要完善重大行政决策程序制度，并对其五个必经程序做出了更为细化的规定。伴随社会分工的深化、科学技术的突进以及知识结构的专业化和社会管理的日趋精细化，专家论证成为重大行政决策中必不可少的一环。在决策中引入专家论证机制，对于完善重大行政决策程序，实现行政决策的民主化、科学化具有重要意义。

一、 重大行政决策论证专家的角色定位

探讨重大行政决策专家论证的功能及实现问题必须明确决策论证专家的角色定位，缺乏对专家角色的认知，难以促进专家论证功能的有效实现，相应的制度安排也将难以实现其预期的价值。

从国家权力的运行角度来看，不仅在公共决策过程中有专家论证，在立法过程中有专家论证，在司法过程中也有专家论证。就非国家权力运行来看，也能时常看到专家论证的影子，比如一些企业中的专家论证、为个体的偏好提供专业性支持的专家论证等等。王锡锌教授通过对公共政策过程中专家咨询制度的研究认为：“决策咨询专家是指在公共行政过程中，拥有专业化、技术化的知识，掌握政策分析和咨询方法及工具的个体或者集团。”[1]他还将为不同决策主体提供咨询论证的专家的角色进行了区分：咨询论证专家分为为公共决策提供咨询意见的专家和为个体提供咨询意见的专家。而为个体提供咨询论证的专家的“专业知识”在决策过程中并没有很大的适用余地，只是代理个体公民或者利益集团表达价值倾向，因此，他将该类专家排除在咨询论证专家的范围之外。本文所研究的专家论证是指在重大行政决策过程中，拥有专业化、技术化的知识，掌握政策分析和论证方法及工具的个体或者集团，运用其专业知识和技能，对重大行政决策提供咨询的专业人士。专家是价值中立的，即专家并不代表行政机关、公民团体或者某些领导个人的利益。他们仅基于事实，对于论证决策问题作出科学合理的判断。

二、重大行政决策专家论证存在的问题

重大行政决策比一般的行政决策涉及主体更为广泛，影响结果更加深远，在决策过程中引入专家论证是保证重大行政决策科学化、民主化和现代化的内在要求。目前我国专家参与行政决策尚处在探索阶段，作为决策客体的重大行政决策事项存在着范围界定不清晰的问题，而作为决策主体的政府和论证专家也存在着一系列的问题。

(一)重大行政决策事项范围界定不清晰

究竟哪些行政决策属于“重大”，这个问题在行政事务管理中存在着难以类型化的理论瓶颈，在地方行政法治实践中也存在着界定范围的不稳定性和不确定性。目前我国各地方政府纷纷出台了重大行政决策以及重大行政决策程序的相关规定，使得重大行政决策的作出有了一定的制度依据。但是，重大行政决策仍存在着内涵难以界定的基础性问题。当前在中央对重大行政决策的评价标准以及内涵界定未做出统一规定的背景下，地方政府通过定性和定量相结合的方法，结合本地区的实际情况对其概念加以界定。一方面，概括了重大行政决策区别于一般行政决策的本质特性；另一方面，通过列举加“兜底条款”方式明确了重大行政决策范围。由于行政决策在行政法学界缺乏独立性，地方政府的做法并不能准确界定重大行政决策的外延。这个范围如果界定不清，各级政府官员出于规避风险考虑，有时会事无巨细地在行政决策中都引入专家论证环节，这样做反而会造成行政资源的极大浪费，导致行政效率低下，从而偏离了设立这一制度的本意。

(二)规范专家论证制度的缺乏

专家参与行政决策具有促进行政决策民主化、科学化，风险防御，民主控权等功能。由于缺少统一的和有可操作性的具体规定，专家论证程序的适用缺乏必要的规范性，专家论证的功能无法有效发挥。一是从规范性文件的制定来看，国务院并没有对专家论证程序专门立法，仅对重大行政决策的概念做了宏观上的限定。如《国务院工作规则》第22条规定，重大行政决策是指“国民经济和社会发展计划及国家预算，重大规划，宏观调控和改革开放的重大政策措施，国家和社会管理重要事务、法律议案和行政法规等”。二是从各地方政府规范性文件的内容来看，存在内容粗糙、可操作性差的问题。一方面，各地普遍以《国务院工作规则》第22条为参照，并结合本地实际情况稍作改变进行列举。如黑龙江省和天津市将“国民经济和社会发展规划、计划的拟定；财政预算及预算执行中新发生的大额资金支出、重大国有资产处置、重大项目和重要专项资金安排意见；涉及本区域内经济社会发展、改革开放、社会稳定方面的重要政策及工作部署等”列为重大行政决策事项。另一方面，从各地方政府的实践情况来看，各地方和部门各自为政，地方政府在重大行政决策过程中虽然也会采取公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策方式，但缺乏制度保障，有的领导想到了就邀请公众参与、专家论证，没有想到时就直接提交政府决定。

(三)专家自身的局限性

政府在作出决策之前引入专家论证的目的是用专家的专业和技术优势弥补行政主体的不足，从而保证行政决策的科学化。然而，专家个人的价值偏好、专家知识结构不完整、专家越位等问题的普遍存在，使得专家论证在重大行政决策中的功能难以有效发挥。首先，专家具有“理性经济人”的偏好。专家在论证的过程中也会受到主观因素的影响，有时会根据自身的偏好提出偏颇的意见。公共决策的实践表明，专家在为某一项决策论证时的“中立性”只是一种假设。专家参与重大行政决策，就其身份而言，不仅具有科学提出论证意见的义务；同时，专家也是社会公众的一员，也会受到社会成员价值偏好的影响。在重大行政决策中，作为普通公民的专家对于专业以外的问题也可以根据自己的价值偏好发表意见、评论和判断，做出个体化的价值判断；而且在重大行政决策的各环节，专家也会无意识地将社会理性融入其决策论证和建议之中。其次，专家知识的有限性。重大行政决策的论证专家必须是公认的专业权威。决策参与专家不应当仅具有一般意义上的专业人士身份，重要的是其必须具备与决策问题直接关联的专业性知识。专家必须是因其对某一领域有深入研究因而成为该学科领域内的权威，并且这种权威是被该学科领域内所公认的，专家的水平必须是高于行业专业人士的平均水平。然而在重大行政决策参与中，专家对自身的知识结构过于自信，未履行专家应尽的论证义务，过分介入其知识优势范围外的命题往往导致“决策失败”，也使其陷入利益纷争。最后，专家越位。专家相对政府官员和普通大众的优势在于其权威和专业的知识以及技能。专家可对技术性的问题给予科学的计量和判断，但是价值性的问题往往无法用准确的数字衡量，尤其重大行政决策的做出需要考虑到经济效益、社会效益以及环境效益，如果技术专家介入其不擅长的领域，将涉及社会效益和环境效益的价值性论证问题转化为技术性问题，那么论证的科学性将得不到保证。

三、重大行政决策专家论证存在问题的原因

(一) 我国传统决策文化的影响

我国传统文化博大精深，对于政府决策的影响是多方面的，既有积极影响也有消极影响。其消极影响主要体现在阻碍着政府依法、科学、民主决策的进程。首先，传统文化中的“人治”观念阻碍着政府依法决策的推进。一方面，在有关政府的决策立法问题上，由于决策者和立法者没有树立法律至上信念，致使立法只重形式不重内容；另一方面，在决策过程中，有些政府组织进行决策时不遵循相关法律程序，而是“唯上是从”，把上级的命令或领导的批示当作决策依据，导致了决策的随意性。其次，传统文化中的“家长制”“集权制”观念阻碍着政府的民主决策进程。在中国传统文化中，强调人与人之间的等级差别，平等概念几乎不存在。在决策过程中既不去调查研究，又不接受群众建议，喜欢“闭门造车”。有些决策者对决策的实施后果不进行评估和论证，也不重视群众的反馈信息。这使“决策时拍脑袋，执行时拍胸脯，失误时拍屁股”的“三拍”现象时有发生。最后，行政机关与专家的“委托—代理”关系在我国传统的决策文化土壤上容易导致决策参与作用和功能的异化。因为在计划经济时代，高度集权的行政管理体制孕育出了高度集权的传统行政决策文化，如个人权威型决策文化、个人经验型决策文化、封闭型决策文化等[2]。这种决策文化对于领导人法治思维以及依法行政产生了一定的负面影响，使得一些官员片面追求上级领导的满意度，忽略决策的民主化、科学化。

(二) 相关立法的欠缺

目前，在专家参与重大行政决策论证程序方面，各地都有不同的实践方式。但对专家如何选聘、如何参与、如何采纳专家意见、专家和政府的权责如何分配，并没有全国性的立法。仅有一些地方性的规范性文件或规章，效力等级比较低，执行起来随意性较大。因此，从长远看，立法问题不解决，就很难保证专家论证在重大行政决策中的作用真正有效发挥。由于对专家论证的规范大多见于地方性文件，缺少上位法的指导，这样必然会导致对专家论证的规范层次不齐、标准不一，从而影响到这一制度的权威性。因此，制定一部统一的法律性文件应属当务之急。由于这一制度起步较晚，现实中还有许多亟待修改完善的地方；由于全国人大及其常委会统一立法的时机还不成熟，专家论证与行政机关的管理事务联系密切，因此，国务院制定一部规范专家立法的行政法规当为首选。

(三)专家论证责任难以认定

习近平在纪念宪法公布施行30周年的讲话中指出：“有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究。”行政决策是一种创造性抉择活动，从一定意义上讲只要是存在某种自由选择就必须承担相应的责任。然而目前我国还没有具体的制度来规范和明确政府决策失误的相关责任人的责任，决策失误追究做不到有法可依。我国也无专门的决策失误追究机构对决策失误者按照法律程序进行追究并依法处理。专家论证制度作为重大行政决策程序的一部分，当重大行政决策制度没有责任追究制度加以约束的情况下，专家论证程序本身就不可避免地成为重大行政决策制度的一种装饰品。重大行政决策的主体在缺乏责任追究的条件下会不可避免地寻求自利，专家也会被重大行政决策的主体操纵以支持其实现自利；而一些有社会责任感的专家可能受到重大行政决策主体的阻碍而无法进入决策论证的环节，一些与政府决策初衷相左的研究论证机构也不会获得资助。

四、专家参与重大行政决策论证功能的实现

专家参与重大行政决策论证功能并非是一个自我实现的过程，它需要一套设计合理、运转协调的制度措施予以保障。通过规范重大行政决策事项范围将哪些行政决策属于重大行政决策予以固定化；制定具体可行的法律制度将专家参与行政决策的原则要求具体化；对专家的权利义务、专家参与的程序、专家参与的制度等做出具体的制度安排。

(一)规范重大行政决策事项的范围

从理论界和各地方的立法实践来看，重大行政决策的概念缺陷难以避免。为提高立法者的法治思维，推进行政法治建设，建设法治政府，须将重大行政决策事项的范围尽可能地固定化，缩小不必要的自由裁量空间，让权力的行使在法制的轨道上正常运行。首先，完善重大行政决策的提起制度。虽然目前我国部分重大行政决策的产生是借助于人大代表会议及政协会议代表议案提起制度来实现的，但是更多的则是由主持重大行政决策事项的行政机关自行提起。一项决策的作出是多方利益群体互相作用的过程，这种由行政机关单一主体提起重大行政决策事项难免存在忽视利害关系人对重大行政决策的影响权，使得重大行政决策是基于领导或者集体领导自由意志的结果，从而导致重大行政决策在提起确定环节就失去了制约。为此，应建立一项复杂的、多元的、由多种方式共同组合而成的重大行政决策提起制度，尽可能限制由掌握主动权的行政机关自行提起重大行政决策，以避免裁判者兼运动员所导致的程序不公正的问题出现。其次，以法治思维控制行政机关的自由裁量权。我国地域广大、幅员辽阔，东中西部经济、社会环境存在着较大差异，在一个区域属于重大行政决策的，未必在其他区域也是重大行政决策；同一区域的重大行政决策在不同的时间段也是不固定的。因此，诸如“对全区具有全局性、长远性影响或者与群众利益密切相关的其他重要事项”此类的“兜底条款”具有其存在的必要性，但是它的存在也给了行政机关一定的自由裁量空间。因此，为了限制行政自由裁量权的行使，防止重大行政决策是基于领导干部自由意志的结果和公权力侵犯私权利情况的发生，要提高党员干部法治思维和依法办事能力，健全依法决策机制。同时，要求领导干部必须用法治思维消解政法思维，用法治思维和意识去控制和约束权力的行使。最后，建立重大行政决策事项年度目录制度。创建重大行政决策目录制度是对原有制度的补充。这种思路是通过建立相关配套制度来将重大行政决策事项的范围予以固定化，并且根据本区域环境的变化更新固化的重大行政决策事项目录。

(二)建立重大行政决策强制论证制度和错误行政决策问责制

为落实专家参与重大行政决策论证的机制功能，须建立刚性的决策规程，并推行重大行政决策强制论证制度。为贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》(2004年)，一些地方性的规范性文件对此做出了尝试性的规定，其中最具代表性的当属《湖南省人民政府重大行政决策专家咨询论证办法》(2011年)。从现有相关规范来看，这些规范的效力层级不高，基本上是各自为政，缺乏全国统一规定。应当通过制定全国统一的行政程序法，对何谓重大行政决策、重大行政决策事项范围、重大行政决策专家论证的组织实施、专家的权利义务和法律责任等做出统一规定。建立重大决策强制论证制度既可以避免专家参与论证的形式化，又可以防止无专家参加的“专家论证”。

同时，实现专家参与重大行政决策论证的制度功能，还必须建立错误决策行政问责制。从行政决策的全过程来看，在是否引入专家参与、由哪些专家参与、专家参与意见的作用、最终如何决策等方面行政决策机关都具有绝对的主导权，最终的决策者是行政决策机关。行政决策领域引入专家参与机制其目的在于充分发挥专家理性的作用，为行政决策的科学化、合理化提供智力支持。这一目的得以实现的前提是专家的论证结果必须有效地贯彻于最终决策之中。如果专家论证流于形式，专家意见对于决策者的最终决策毫无影响，专家论证机制将无任何的意义。因此，为实现专家参与的机制功能除了建构一套专家责任追究制度以外，尤为重要的就是要建立一套决策失误责任追究制度。根据错误决策所造成的损失和社会影响，规定行政决策机关及其领导干部的法律责任。一旦重大行政决策错误依法予以追究，这样便可以增强行政决策机关及其领导干部科学决策、民主决策的责任感和对于专家论证的重视度。

(三)规范专家的遴选，保证论证专家的独立性

专家功能的有效实现与专家的独立性密切相关。为了确保专家的独立性，建立健全专家遴选制度显得尤为重要。首先，建立专家库。各级政府应结合经济社会发展的实际需要，以专业精干、品德高尚为标准，分门别类地组建专家库。在学术上，专家必须在各自专业领域具有相当影响力和知名度、实践经验丰富、熟悉政策法规；在品德上，专家必须政治立场坚定、社会公信力高、公正诚信、责任心强。同时，为了确保专家的独立、公平、公正，专家库的建立应摒弃部门化倾向，应由县级以上政府统一建立，供本区域决策机关决策之用。此外，专家库应定期更新，建立专家退出机制。其次，完善专家选择制度。行政决策咨询论证专家的选择方式对咨询论证的效果具有直接影响，为了避免人为决定，克服主观性，行政决策专家的选择应由决策机关从统一专家库中按所需的专业随机抽取。最后，健全专家声明制度。专家在行政决策咨询论证中能否有效发挥作用的关键在于其专业性和中立性。为了确保专家具备行政决策事项所需的专业知识以及中立地位，可以考虑建立两项行政决策专家声明制度：一是专业声明，即专家对是否具有行政决策事项所需的专业知识负有声明义务，决策论证组织者在告知其相关决策信息时应当要求其声明是否精通相关专业。二是利害关系声明，即专家应当声明是否与决策影响的利害关系人存在利害关系。在目前的专家库管理中，还无法做到在抽取专家时就避免与决策影响的利害关系的专家参加论证咨询。因此，专家声明应与责任挂钩。

总之，专家为重大行政决策提供论证是保证重大行政决策科学性和合理性的必要手段。实践中，专家参与论证的规定被领导人束之高阁，或者为了消解公众的不满情绪买通专家为其决策装饰门面的现象层出不穷。为此，要科学、合理地界定重大行政决策的事项范围，并予以固化，缩小行政机关的自由裁量空间，用刚性的制度规定专家必须参与重大行政决策，同时规范专家遴选制度，使真正才德兼备之人进入政府决策过程。

[1] 王锡锌.公共决策中的大众、专家与政府：以中国价格决策听证制度为个案的研究视角[J].中外法学,2006(4):30.

[2] 黄学贤,桂萍.重大行政决策之范围界定[J].山东科技大学学报，2013(5):37.

[3] 茅珠芳.论重大行政决策的程序制约[J].江西行政学院学报,2013(7):9.

[4] 曾哲.我国重大行政决策权划分边界研究[J].南京社会科学，2012(1):93.

[5] 李慧.论地方政府重大行政决策专家论证制度的完善[J].湖北警官学院学报,2014(7):50.

[6] 刘庆国.重大行政决策专家论证法治化研究[J].成都行政学院学报,2016(1):31.

[7] 张忠.专家参与行政决策的功能及其实现[J].法政探索,2013(2):120.

[8] 田韶华，杨清.专家民事责任制度研究[M].北京：中国检察出版社,2005.

[9] 熊樟林.重大行政决策概念证伪及其补正[J].中国法学,2015(3):285.

Problems of Expert Verification in Major Executive Decisions and Countermeasures

GUAN Xingli，WANG Liping

(SchoolofPublicManagement,TianjinUniversityofCommerce,Tianjin300134,China)

Expert demonstration is clearly pointed out to be the indispensable procedure for making major administrative decisions in the Fourth Plenary Session of the 18th Central Committee of the Communist Party of China. Though researches about the dilemma of experts participating in major administrative decisions, it was found that the unclear definition of the scope of major administrative decision-making, the lack of expert argumentation system, and the limitations of the experts themselves are important factors leading to decision failure. Therefore, some measures should be taken that the extension of major administrative decisions is cured and the rigid system is used to regulate the decision-making body and the behavior of experts, in order to ensure the realization of the decision-making function.

major administrative decisions;expert verification;decision-making function

2016-10-07

关兴丽(1964-)，女，满族，吉林市人，天津商业大学教授，硕士生导师。研究方向：当代中国政府管理理论与实践。 王丽萍(1992-)，女，安微阜阳人，天津商业大学硕士生。研究方向：当代中国政府管理理论与实践。

10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2017.01.006

D63

A

1008-6285(2017)01-0022-05