“一事一议”制度视角下的农村公共品供给决策——基于山西省D村巷道硬化的实证分析*

郭新平，高 丹

(山西大学 哲学社会学学院，山西 太原 030006)

“一事一议”制度视角下的农村公共品供给决策
——基于山西省D村巷道硬化的实证分析*

郭新平，高 丹

(山西大学 哲学社会学学院，山西 太原 030006)

农村公共品供给是关乎农村经济社会发展、农业现代化和农民生活水平的重大问题。文章以“一事一议”制度为视角，从决策主体、决策规则与决策结果三方面分析D村巷道硬化过程中各个主体的决策参与行为后发现，在农村公共品供给决策中，存在着决策核心圈封闭化、决策主体地位差序化、决策主体互动规则隐性化、决策执行效果低效化等问题。所以，“一事一议”制度在提升农村公共品供给决策的科学性、民主性和有效性中的作用需要深入探讨。

“一事一议”制度；农村公共品；决策主体；决策规则；决策结果

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》指出：“在全面建设小康社会的决胜阶段，必须促进城乡公共资源均衡配置，健全农村基础设施投入长效机制，把社会事业发展重点放在农村”，“增加公共服务供给，必须坚持普惠性、保基本、均等化、可持续的方向”。农村公共品供给不仅是农村内部的问题，也是一个关乎国家整体发展的问题。因此，如何实现农村公共品的有效供给，发挥其在提高农民生产生活水平、促进农村经济社会发展和农业现代化中的重大作用，对于全面建成小康社会和构建和谐社会有着重要的意义。

我国现行的农村公共品供给决策主要有两种表现形式。一是“自上而下”的供给决策机制，即供给主导型决策机制，是目前我国农村公共品供给决策的主要表现形式，其决策主体是政府，采用标准化、统一化的供给模式，较少考虑农村社会的差异性，也未能深入农村基层了解农民的真实想法。政府主要根据自身对农民需求和偏好的了解，在既定信息的基础上按照效用最大化原则确定供给方案，以“自上而下”的方式向农村供给公共品。二是“一事一议”制度背景下村级自发组织的公共品供给。自2000年农村税费改革后，村级范围内的公共品供给实行“一事一议，筹资筹劳”制度，一定程度上改变了由国家主导的农村公共品供给决策形式，赋予了广大村民在公共品供给决策中的参与权。同时，为加大对农村公共品供给的财政支持力度，国家于2008年实施“一事一议财政奖补”制度，这是对“一事一议，筹资筹劳”制度的完善与发展。鉴于此，在学术界已有理论和研究的基础上，笔者选择“一事一议”制度视角下的农村公共品供给决策，以山西省D村巷道硬化为具体研究对象，分析其巷道硬化过程中各个主体的决策参与行为和关键问题，探讨“一事一议”制度在提升农村公共品供给决策的科学性、民主性和有效性中的作用和影响。

一、国内研究动态

自2000年农村税费改革以来，“一事一议”制度背景下村级自发组织的公共品供给引起了相关领域学者的广泛关注。针对“一事一议”制度对农村公共品供给决策的影响，学者们主要持有两种态度。一种是认为“一事一议”制度对农村公共品供给决策有积极影响，如黄辉祥通过在安徽省开展的案例研究，认为“一事一议”制度一定意义上可以促使村干部在公共投资建设中考虑村民利益需求和偏好表达[1]；杨卫军等指出，在农村公共物品提供过程中，我国绝大部分农村地区目前仍需要通过“一事一议”向村民集资、集劳力[2]；周密等通过对沈阳市农村调查数据的分析，发现“一事一议”显著增加了农村公共投资项目特别是村级生活性公共投资项目[3]；彭长生指出，在农村公共投资项目的审议过程中，大多数村民可以达成一致意见[4]。另一种认为，我国农村目前的“一事一议”无法实现其制度设计的“应然”效果，如李琴等在对“一事一议”制度进行理论分析的基础上，指出交易成本过高、风险过大等问题使得农村公共物品供给出现困境[5]；陈潭等在村庄案例研究的基础上，指出当前“一事一议”过程中的“一致通过”现象是农村少数精英控制下牺牲大多数村民的利益而实现的[6]。

二、核心概念与研究样本

(一)农村公共品的核心概念

对于农村公共品的概念界定，目前学界尚未形成统一认识。借鉴已有的研究成果，笔者认为，农村公共品是一种区域性的公共品，其受益主体是农村区域的居民，它不仅是一种物质表现形态，也包括农村公共服务、农村文化、农民精神风貌和文化素养等“软设施”，是为满足农民生产生活需求、农业现代化以及农村经济社会发展，由政府、基层自治组织、村民等主体参与提供的。

在我国农村税费改革过程中，农村“三提五统”的废除，一定程度上造成乡镇政府和基层自治组织在公共品供给上缺乏资金来源，从而催生出“一事一议”制度来弥补农村公共品供给的不足。“一事一议”是我国农村税费改革过程中旨在鼓励村民参与村级公共品供给决策的一项制度安排，其本质上是一种民主化的农村公共品供给机制，实行“自愿筹资—自我供给—自主治理”的供给途径，通过村内民主协商的形式(如村民代表大会或村民大会的召开)进行公共品供给决策，实现道路、水利等公共品的有效供给。

(二)研究样本

D村位于山西省西南角，自然条件优越，全村总耕地面积3900多亩，人均耕地面积2.6亩，农业生产条件得天独厚。D村距乡镇政府3.5公里，由两个自然村组成一个行政村，全村设有5个居民小组(1— 4居民小组为一个自然村，第5居民小组为一个自然村)，400多户，1500多人。

新农村建设以来，在国家政策导向和财政支持背景下, D村道路由土路变成了水泥路。笔者通过实地调查访谈，了解到D村2005年巷道硬化工程的具体实施过程。因此，笔者选取了D村作为样本，一方面是考虑到实地调查研究的可实施性，另一方面是考虑到样本情境的代表性。D村是山西省所辖各个农村的一个缩影，在新农村建设过程中发生了巨大变化，涉及农业现代化、农民生产生活、村容村貌和基层民主政治发展等各个方面，既取得了重大成就也面临着发展瓶颈，具有农村社会发展过程中的普遍性表征。

三、D村巷道硬化过程中决策参与行为与问题分析

在乡镇政府的号召和组织下，通过“一事一议，筹资筹劳”的方式，以及国家少部分财政补贴，D村于2005年着手开展并顺利完成巷道硬化工程。通过对D村巷道硬化工程决策过程的实地调查，本文主要从决策主体的分布特征、决策规则的内容体系和决策结果的效度评价三个方面分析各个主体的决策参与行为和关键问题。

D村支书介绍了当时巷道硬化工程的情况：2004年，我们村正修建小学和村民饮水设施，在人力、物力、财力和时间等方面都无暇顾及其他。所以，在2005年才着手开展巷道硬化工程。当时先召开了两委会，主要是介绍工程并安排具体工作。参加会议的主要是村两委干部、村民小组组长以及村里能干的人等，很少有村民愿意参加会议，所以一般不召开村民大会，村民代表大会也很难召开，主要是小组组长负责小组内部具体事务。由于当时村里用水管道存在老化现象，所以在巷道硬化之前必须先解决用水管道老化问题，否则在巷道硬化后村民生活用水将是大问题，也可能造成反复动工和资源浪费。这个问题只能在村子内部想办法解决，而且比较棘手。一方面是国家当时财政补贴较少，另一方面是巷道硬化本身耗资较大。我们当时以“谁受益，谁出资”为原则，因为生活用水和巷道硬化关乎村民切身利益，所以大部分人都愿意出钱，当时基本按照每户每平方米50—100元征收。少部分有抵抗情绪的村民在我们摆事实讲道理后，或者是碍于面子，大部分同意出钱。极个别顽固分子和家里条件差的，只能由村集体出钱。硬化过程中同样遇到很多问题，村干部、村民、工程队等相互间多少都有纠纷和矛盾出现，大多是村里自行解决。如请老干部、老党员或村里辈分高有声望的老人等出面做思想引导和协调工作、发挥村民舆论、一定的利益许诺等。当时国家财政补贴比较少，资金是最大的问题，有时需要私人垫资、贷款借款等*根据访谈资料整理。。

从村支书的以上介绍和实际调查资料的分析整理，可以总结出下述行为特征。

(一)决策主体的分布特征

“一事一议”制度背景下村级自发组织的公共品供给，要求按照“党支部会提议、两委会商议、党员代表大会审议和村民代表大会决议”程序完成决策过程，并保证决策参与主体多元化，主要有村两委干部、村民小组长和组代表、党员代表、村民代表等。

D村巷道硬化是在国家补贴为辅、村民自筹为主的基础上完成的，因此，相较于实现村民平等参与，保证资金筹集则成为更为关键且迫切的问题，而向村民摊派集资往往难以弥补资金缺口。在此意义上，掌握着权力、资本、知识以及关系等稀缺性资源的农村精英的地位和作用就被凸显出来，这些精英相较于普通村民在公共品供给决策中拥有更多的话语权和更大的影响力，在农村权力结构和公共资源配置中占据核心和主导地位。普通村民除承担一定数额的摊派资金外，较少参与到决策过程。村民代表大会或村民大会很少召开，只要不触碰既得利益和承担额外负担，村民对于公共品供给种类、供给数量、供给形式以及供给质量等较少过问。农村精英和普通村民在农村内部决策过程中是一种主导—依附型参与态势，这既是农民意识不强、能力不足、无组织力、自愿退出或消极参与公共事务的结果，也与农民可支配资源少、话语权少、影响力低、表达途径缺乏以及村干部重视程度不足等因素相关。这种存在于农村内部的封闭性决策核心圈，不仅无法满足村民对公共品供给的差异性和多样化需求，而且一定程度上也造成资源利用的低效率性。

(二)决策规则的内容体系

在“一事一议”民主决策过程中，决策主体间按照一定规则发生互动、博弈。笔者将决策规则划分为正式规则和非正式规则两种类型。前者主要指国家制定的有关农村社会的法律、法规、政策、规章等，如村民自治制度、“四议两公开”等；后者主要表现为农村社会的村规民约、风俗习惯、人伦道德、人际关系、面子、豪强化(威逼、利诱、恐吓与暴力等)、宗族宗教等。

正式规则是国家政权体系的供给，是决策主体在互动、博弈过程中必须遵守的。但在访谈过程中，笔者了解到，就目前农村的现实状况来看，“一事一议”和“四议两公开”等制度更多是一种形式化的存在，村里公共事务的决策过程比较简单，村干部提议后只要大多数村民“不反对”即为通过。对于村干部来说，正式规则是一种外来的规则体系，完全贯彻执行和生搬硬套可能让村里公共事务寸步难行。非正式规则，是村民内化的行为准则，逾越者会受到本村共同体的蔑视、谴责或惩戒。因此，以非正式规则来引导规范村民的思想和行为，这是村干部解决决策过程中各类问题的关键所在。D村在巷道硬化中遇到的各类具体问题，在正式规则中基本寻求不到解决路径，只能通过非正式规则的运作加以解决。潜规则在D村巷道硬化决策过程中也有所体现，最明显的就是工程队的竞标。竞标只是一种表面现象，有时形式化的竞标过程也不能得到保证，工程队的选定是在保证具有工程执行资质的前提下，由上级有关部门决定，往往是亲缘关系、朋友关系、利益关系等起关键作用，而村级无权干涉。

(三)决策结果的效度评价

在按期保质完成方面，2005年，D村积极响应乡镇政府号召，动员、引导和组织村民，配合工程队完成巷道硬化工程，在巷道宽度和厚度要求上保质完成。但在开展巷道硬化工程之前，D村面临村民生活用水管道老化问题，如果不改善管道设施就进行巷道硬化，有可能带来后期反复动工和资源浪费。同时，在后期道路维护上国家没有相关政策支持和财政补贴，只能依靠村民自觉维护。

在满足现实需求方面，一般意义上，改善农村道路状况对于农村经济、政治、文化和社会发展等具有积极作用。D村能够通过以向村民集资为主完成巷道硬化，关键是村民意识到道路建设的迫切性和重要性，达到了供给和需求的高度契合。对于D村及其临近村落，道路建设方面的需要是其共性所在，差别主要表现在需要的程度、村民是否意识到这种需要、是否有更迫切的需要，以及巷道硬化前各村道路的现实状况和困难因素等。这些差异性表现是决策主体必须关注和重视的，是影响决策能否执行以及执行效果的关键所在。

在村民满意度方面，D村大部分村民对于巷道硬化工程是持支持态度的，在集资过程中也积极配合。决定村民态度的关键因素是村民在自我价值判断基础上的利弊权衡，牵涉自身利益时村民往往是积极参与和勇于表达的。“要想富，少生孩子多修路”是政府的舆论宣传，也是村民的思想观念。从这个意义上来说，巷道硬化是村民易于接受和支持的。但对于村民在巷道硬化过程中的具体利益诉求和偏好表达，乡镇政府和基层自治组织都鲜有了解、关注和重视。

笔者从决策主体分布、决策主体互动规则以及决策执行效度三个方面分析D村道路供给决策的行为过程，在此基础上抽离出D村“一事一议”制度背景下公共品供给决策中的一般问题，即决策核心圈的封闭化，决策主体地位的差序化，决策主体互动规则的隐性化，决策执行结果的低效化等。

四、结语

我国农村现有的公共品供给决策以“自上而下”的供给主导型决策形式为主，“一事一议”虽然在制度设计上是为了保证村民的参与权和激发村民的参与热情，为村民提供表达利益需求和偏好的制度化渠道，但各级政府在公共资源配置中的绝对主导权、农村公共建设中财权和事权的不对称、农村公共建设中决策参与的主导—依附型参与态势、基层自治组织的行政化倾向，以及村民自身因素等都在一定程度上使“一事一议”制度设计的“应然”与现实操作的“实然”差距越来越大，农村公共品供给决策过程中的问题日益严峻化。

农村公共品供给决策在我国农村主要有两种表现形式。其一是“自上而下”的供给主导型决策机制，这种决策机制因其自身制度设计难以真正满足与实现农村对公共品供给的差异性和多样化需求，从而造成农村公共品供给出现结构性失衡等问题。其二是“一事一议”制度背景下村级自发组织的公共品供给，虽然在制度设计上是为了建立“自下而上”的需求主导型决策机制，但其制度设计的“应然”和现实操作的“实然”使其初衷逐渐偏离了应有的轨道，农村公共品供给决策形成了主导—依附型参与态势，农民的真正利益需求和偏好仍未得到充分有效表达。鉴于此，我们必须致力于从健全平等协商的决策制度、构建多元参与的决策格局以及营造民主参与的政治文化氛围等三个方面寻求优化农村公共品供给决策的具体路径，提升决策的科学性、民主性和有效性，为国家和各级政府解决农村公共品供给问题提供理论支撑和现实依据。

[1] 黄辉祥.“一事一议”:民主化的村庄公共产品供给机制：以安徽D村为个案[D].武汉:华中师范大学,2003.

[2] 杨卫军,王永莲.农村公共产品提供的“一事一议”制度[J].财政科学,2005(1):181-187.

[3] 周密,张广胜.“一事一议”制度的运行机制与适用性研究[J].农业经济问题,2010(2):38-43.

[4] 彭长生.基于村干部视角的“一事一议”制度绩效及评价研究[J].农业经济问题,2012(2):24-31.

[5] 李琴,熊启泉,孙良媛.利益主体博弈与农村公共品供给的困境[J].农业经济问题,2005(4):34-37.

[6] 陈潭,刘祖华.迭演博弈、策略行动与村庄公共决策：一个村庄“一事一议”的制度行动逻辑[J].中国农村观察,2009(6):62-71.

The Decision-making about the Supply of Rural Public Goods Under the Perspective of "One Project, One Discussion" system ——BasedonanempiricalstudyofroadwayhardeninginDvillageinShanxiprovince

GUO Xinping,GAO Dan

(SchoolofPhilosophyandSociology,ShanxiUniversity,Taiyuan030006,China)

The supply of rural public goods is a major issue concerning rural economic and social development, the modernization of agriculture and the farmers′ living standards; it is also the key to building a well-off society in an all-round way and realizing modernization in China. Choosing the decision-making of rural public goods supply under the perspective of "one project，one discussion"system，the paper analyzed each main body′s participating behaviors and key problems in the process of D village′s roadway hardening from three aspects of the decision-making body, decision-making rules and decision-making results; besides, it discussed the role and influence of "one project，one discussion"system in promoting scientific, democratic and effective characteristics of the supply of rural public goods.

system of "one project，one discussion";rural public goods;decision-making body; decision-making rules; decision-making results

*山西省哲学社会科学规划课题“农业产业化背景下农村公共品供给研究”(103762901001)；山西省回国留学人员科研资助项目“农业产业化背景下农村公共品供给与乡村治理研究”(2016-100)之阶段性成果。

2016-11-08

郭新平(1963-)，男，山西吕梁人，山西大学教授，博士。研究方向：应用社会学。 高 丹(1991-)，女，山西运城人，山西大学硕士生。研究方向：应用社会学。

10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2017.01.004

D63

A

1008-6285(2017)01-0014-04