从“两权分离”到“三权分置”

从“两权分离”到“三权分置”

全面深化改革，要重点啃硬骨头，农村土地制度改革无疑是“最难啃的硬骨头”之一。

现阶段深化农村土地制度改革，中央明确提出，要走出一条中国特色农业现代化道路，要更多考虑推进农业现代化，既要解决好农业问题，也要解决好农民问题。“三权分置”就是当前的制度创新。具体来说，也就是在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置和经营权流转的格局。从“两权分离”到“三权分置”，中国正在践行和构建具有鲜明中国特色的农村土地制度，而这种土地制度安排也凸显出越来越明显的制度绩效。

中国农地的小块分散经营源于家庭承包经营的制度安排。由于人民公社时期，集体所有集体经营的大锅饭，导致农业生产效率低下。而新的制度安排，既要通过变革旧的制度，采取家庭承包经营的方式，激发农民的生产积极性，又要兼顾当时农业生产条件差，土地资源质量参差不齐的客观现实，于是以家庭为单位，按人平均分配，远近、肥瘦搭配土地资源的做法是相对公平的原则。

这三十多年来，一方面在工业化、城镇化深度推进的背景下，农村劳动力大量转移进城，常年外出流动的农民工目前已达2.81亿，“谁来种地”问题日益显现。另一方面，随着农业生产条件改善，土地资源质量普遍提升，改善按户平均分配土地零碎分散状况，实现由分散到集中的条件逐渐成熟。张红宇认为，如何提升农业劳动生产率、土地产出率以及资源配置效率就成为当前迫切需要解决的问题，而土地制度“三权分置”的制度设计就是满足从公平到效率的需求，这实际上就是最重要的制度绩效。

值得关注的是，在经济全球化的今天，中国加入WTO这十多年来，中国农业无时无刻不在面临来自世界各国的竞争。而在全球的背景下，无论是土地市场交易，还是入股、租赁等方式，农场开始越来越呈现规模化的经营趋势，以期提高农业竞争力。在任何国家、任何时期，从制度绩效的角度来分析，土地制度不论如何演变都只是手段，其根本目的在于促进农业农村生产力的发展。

中国要想走出一条有中国特色并在全球范围内成为制度创新范例，就需要在理念、制度、政策三个层面强化顶层设计。既要有原则底线，也要有制度设计，不仅要考虑改革的总体目标，同时要规划具体的实施路径。总之，土地制度演变，需要尊重社会发展的客观规律，要考虑到中国工业化、城镇化大发展的背景，更要考虑到中国在经济社会发展中，东中西部发展程度不一样，要尊重农民的意愿，根据不同区域经济社会发展的程度，劳动力转移的情况和生态条件改善等多重因素，积极探索经营权流转的多种形式。

《山西农经》编辑部