地方贯彻《特殊教育提升计划（2014—2016）》的政策文本分析

李静郧 孙玉梅

（华中师范大学教育学院 湖北武汉 430079）

地方贯彻《特殊教育提升计划（2014—2016）》的政策文本分析

李静郧 孙玉梅

（华中师范大学教育学院 湖北武汉 430079）

特殊教育政策对于特殊教育事业的发展具有重要的指导意义，文章对地方贯彻国家《特殊教育提升计划（2014—2016）》的政策文本进行了分析，总结了地方政策文本的特点：（1）政策内容全面系统，区域之间存在差异；（2）重视终身教育体系的建设，非义务教育阶段相关措施有待完善；（3）聚焦于三类残疾学生的教育，教育对象的范围有待逐步扩展。同时归纳了地方政策文本中存在的一些规范性问题：（1）政策内容愿景化；（2）政策措施笼统化；（3）责任主体模糊化。最后根据分析结果，建议应加强地方特殊教育政策文本的规范性、操作性和创新性。

特殊教育提升计划；特殊教育；政策分析

近年来，我国对特殊教育事业的重视度不断提高，相继出台各种政策来促进特殊教育事业的发展，如2009年颁布的《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》、2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》、2012年颁布的《特殊教育学校建设标准》。2014年1月，国务院办公厅转发教育部等7部门联合颁布的《特殊教育提升计划（2014—2016）》（简称《提升计划》）以进一步推动特殊教育事业的发展，大力提升我国的特殊教育水平，切实保障残疾人受教育权利。各省、自治区和直辖市为贯彻落实《提升计划》，相继颁布了本区域的特殊教育提升计划实施意见，以进一步指导当地的特殊教育实践。研究从教育政策分析的视角出发，对各地颁布的相关政策文本进行透视，归纳了地方政策的特点以及其有待改进之处，以期为后续特殊教育相关政策的出台提供一定的参考。

一、基本情况

通过对各省、自治区和直辖市的政府网站进行检索发现：截止2015年2月，全国31个地区均为贯彻《提升计划》颁布了相应的政策文本。其中，北京市在国务院办公厅下发《提升计划》之前就已经出台了《关于贯彻落实第四次全国特殊教育工作会议精神进一步加快首都特殊教育事业发展的意见》《北京市残疾儿童少年随班就读工作管理办法》《北京市中小学融合教育行动计划》等文件，在国家出台《提升计划》之后又于2015年2月颁布《北京市特殊教育工作先进集体和先进个人奖励暂行办法》以进一步推动北京市特殊教育的发展，因此北京的相关政策文本与其他地区的政策文本在结构和内容上差异较大；宁夏虽已颁布相关政策，但政府网站未公布具体的政策文本。[1]因此本文主要针对其他29个地区的政策文本进行分析。

二、对地方政策文本的特点分析

通过对地方政策文本进行分析发现，尽管各地的教育发展实际以及教育发展需求存在着差异，但大部分地区仍然将《提升计划》中具有普适性和宏观指导性的内容全面、准确、系统地移植到本地区的政策文本中，少数地区在遵循《提升计划》基本精神的指导下结合本地的实际情况对当地的政策文本进行了不同程度的调整和创新。总体看来，地方政策文本具有以下特点：

（一）政策内容全面系统，区域之间存在差异。通过对各地政策文本的总体结构与基本内容进行分析发现，各地的政策文本内容较为全面系统。在总体结构方面，除江苏、黑龙江这2个地区外，其他地区与《提升计划》高度一致，主要包括“总体目标”“重点任务”“主要措施”“组织领导”这四大部分，结构较为科学完整；在基本内容方面，各地均遵循《提升计划》的指导，主要围绕“提高普及水平”“加强条件保障”“提升教育教学质量”这三大重点任务展开，对教学设施、资金、教师、课程等方面均提出了相应的目标和要求，内容全面系统，试图从多方面着手促进特殊教育的发展。

各地的政策文本虽在整体结构与基本内容方面较为相似，但在具体措施方面存在一些区域性差异。这种差异主要体现在两个方面：第一，东部与中西部地区之间的差异。如，在提升普及水平的措施方面，中西部地区着重于义务教育阶段特殊教育的发展，而东部地区则在重视义务教育阶段特殊教育发展的基础上开始着手提高学前教育以及高中阶段教育的质量；在基础设施的完善方面，中西部地区重视特殊学校的新建和各种设置的配备，东部地区则追求更高位的发展，强调特殊学校的信息化、现代化建设。第二，民族地区与其他地区之间的差异。如，在义务教育阶段残疾学生的入学率指标方面，一些民族地区的目标低于其他地区；在课程改革等方面，民族地区根据当地特点提出了一些区别于其他地区的措施，如新疆在课程改革中要求增加双语教学，西藏要求加强爱国主义教育。除“差异”外，各地政策文本的水平还存在一定的“差距”，一些地区的政策文本内容全面、措施具体，如上海市的政策文本就针对“医教结合、“送教上班”“随班就读”等方面的工作做出了详细的规定，而少数地区的政策文本内容则不够完善，或是存在“拿来主义”的倾向，简单地照搬《提升计划》中的内容。

（二）重视终身教育体系的建设，非义务教育阶段相关措施有待完善。从现代社会对个体发展的要求来看，人的一生应该接受学前、小学、初中、高中、大学及以上等不同阶段的教育。每一教育阶段都有自身的任务和价值，对人的成长发挥着独特的作用。[2]各地在重视义务教育阶段特殊教育质量的基础上开始着手促进非义务教育阶段特殊教育的发展，努力构建残疾人的终身教育体系。

在义务教育阶段，各地均提出了详实的目标与措施。如，在目标方面，各地均规定了具体的义务教育阶段残疾学生入学率指标；在条件保障方面，均提出提高义务教育阶段特殊教育学校学生的生均预算，加强对残疾学生的补助水平；在提升教育教学质量方面，大部分地区提出加强义务教育阶段盲、聋和培智三类特殊教育学校地方课程标准建设。在非义务教育阶段，除天津外各地均提出了学前教育、高中阶段教育及高等教育这三个非义务教育阶段的发展任务及措施，这在一定程度上显示出各地对于非义务教育阶段特殊教育的重视，开始着手建设残疾人终身教育体系。但仔细分析各地政策中针对非义务教育阶段提出的具体内容发现，大部分地区所提出的任务和措施只是简单地将《提升计划》中的相关内容进行了移植，仅有少数地区提出了较为具体、有特色的措施。如，在目标方面，仅6个地区规定了学前教育具体的发展指标、仅4个地区具体规定了高中阶段教育的发展指标；在条件保障方面，仅8个地区对非义务教育阶段残疾学生的生公用经费做出了具体规定；在课程改革方面，仅上海市明确提出着手开展学前特教课程研究。

（三）聚焦于三类残疾学生的教育，教育对象的范围有待逐步扩展。特殊教育体系给予教育帮助的主体是身体健康和生存活动可能性有局限并因此有特殊需要的人，[3]它不仅仅是残疾人教育。在我国，《中华人民共和国义务教育法》作为唯一一部专门针对儿童教育权利与义务的法律，在2006年的修订法中将特殊教育对象明确为视力残疾、听力语言残疾和智力残疾儿童，这导致一些教育行政部门对在政策的解读中，只关注盲、聋、智障生的教育需求，对法律中没有明确规定的残障儿童则无暇顾及。[4]通过分析发现，各地的政策均聚焦于三类残疾学生（视力、听力、智力残疾）的教育，政策中目标、任务以及各项措施的制定均围绕着三类残疾儿童，而对其他残疾类型学生的关注度稍显不足。如，在目标方面，没有地区针对其他类型残疾学生提出具体的义务教育入学率指标，仅用“其他类型残疾学生接受教育的比例明显扩大”一言概括；在经费保障方面，仅广东和山东这2个地区提出了加强对孤独症、脑瘫学生的生均经费。此外，各地区虽然遵循《提升计划》的指导，提出在有条件的地区试点建设孤独症儿童少年特殊教育学校（部），但大部分地区对此并未进一步提出具体的措施。

三、对地方政策文本的规范性考察

纵观地方政策，作为各地落实国家《提升计划》的政策实施方案，其文本设计从政策分析的角度呈现出一些共同的倾向，存在一些规范性问题。

（一）政策内容愿景化。大部分地区的政策内容体现了应然的教育诉求，描绘了较为理想的特殊教育发展蓝图，但却不符合当地的实际情况，过于愿景化。这种愿景化主要体现在两个方面：一是，内容广泛全面，重点不突出。大部分地区的政策照搬、移植《提升计划》中的内容，试图从多方面着手全方位推动当地特殊教育事业的发展，但并未结合本地的实际情况，突出当地的发展重点。如，在主要任务的制定方面，大部分地区的主要内容与《提升计划》高度一致，提出“提高普及水平”“加强条件保障”“提升教育教学质量”这三大任务，任务广泛全面，追求完美，却并未突出重点。只有少数地区结合当地实际提出具体可行的任务，如上海市提出“进一步完善特殊教育体系”“积极推进医教结合”“深化特教课程改革”“加强特教师资队伍专业化建设”这四大任务，虽未面面俱到，却重点突出，着眼于当地亟待解决的问题。二是，一些地区所提出的目标要求过高，不符合实际。如，一些欠发达地区要求在三年内编写出校本教材，在三年内建立起完善的特殊教育质量监测体系。这些目标虽是特殊教育领域应然追求的目标，但未基于当地的现有的实际情况，要求过高，不易完成。

（二）政策措施笼统化。政策的重要特征之一就是相比法律规范应具有更加明确具体的操作性，[5]而各地的政策并未完全体现这一重要特征，地方政策中的许多措施较为笼统，缺乏可操作性。如在提升普及水平的措施方面，各地认识到社会力量办学对于特殊教育发展的重要性，均提出励社会力量举办各种类型的教育、康复机构，政府对其不断加大扶持力度，但大部分地区并未提出具体的扶持手段，仅山东这1个地区提出“市、县(市、区)政府在评估认定的基础上，按照公办教育机构和康复机构的标准拨付生均公用经费”。[6]在资金保障方面，大部分地区提出“安排一定比例的残疾人就业保障金和专项彩票公益金用于支持特殊教育”，但并未规定具体的比例。在特殊教育教师的待遇方面，各地均提出在职称评定、评优评先等方面向特殊教育教师倾斜，但仅湖南、福建2个地区提出了具体的倾斜标准，湖南提出“教师职务（职称）评聘向特殊教育教师倾斜，高、中级岗位职数在同类学校标准基础上上浮10%”，[7]福建规定了具体的职称比例，“按照小学高、中、初级专业技术岗位结构比例1：5.5：3.5，九年一贯制学校2：4：4，十二年一贯制学校2.5：4.5：3的标准落实特殊教育学校高、中、初级岗位数”，[8]其他地区均未对此做出具体规定。这些笼统化的措施对于执行和检测工作非常不利。

（三）责任主体模糊化。规定具体、明确的责任主体至关重要，特殊教育政策责任主体不具体、不明确，就势必会出现“政出多门、责任不清”的问题，也为将来“问题出现、无人负责”现象埋下伏笔。[9]此外，各项政策措施的顺利实施往往需要多个部门的相互配合，单一某个部门是无法独立完成的，因此，在规定各独立部门具体责任的同时还应明确多个责任主体之间的关系以及责任顺序，从而有效防治责任分散，避免责任部门之间的矛盾冲突。在各地的政策文本中，对于责任主体的规定过于简单、模糊，29个地区中只有贵州这1个地区针对各项任务规定了具体的牵头单位以及相关责任单位，其他地区仅对各个单一部门的职责进行了简单地阐述，并未明确各个责任主体之间的关系，这不利于保障政策的顺利实施以及后期的追责工作的进行。

四、深化地方政策的建议

（一）加强地方特殊教育政策文本的规范性。更加规范及具有专业性的特殊教育政策文本可以更好地促进当地特殊教育事业的发展。为了提升各地政策文本的规范性、专业性，可以从以下几方面着手。首先，制定政策时应征询多方意见，加强各方参与。来自民间方方面面、多种角度的声音可以为决策者提供更加平衡的决策参考，[10]如相关特殊教育专家、一线人员等群体的建议不可忽视。政策科学的创立者拉斯韦尔认为，好的政策决定（判断）是由讨论和经验培育形成的，民主在公共生活建设中是最重要的，民主过程的本质就是参与决策。公共政策不是政策制定者自说自话，而要体现“话语民主”，即不同话语主体通过平等对话，直接或间接地参与公共决策，形成决策中话语共识。[11]其次，要加强相关的教育科学研究。教育科学研究不仅是认识教育规律的重要工具，更是促进教育改革发展的重要保证。[12]各地政策文本存在的一些不足之处，在一定程度上反应出对教育政策理论的研究和对本地特殊教育事业发展状况研究的缺乏，相关的教育研究可以为教育政策的制定提供一定的指导，保证特殊教育政策的科学性、合理性。最后，要保障教育政策制定过程的程序化，以此来保证政策文本的科学性、规范性。

（二）加强地方特殊教育政策文本的操作性。特殊教育政策内容在被政策执行主体解析和重新阐释的过程中，无疑会受到政策执行主体自身认知水平和利益因素的影响，从而导致认知偏差的出现。从这一角度来讲，详细具体的政策规定会尽可能地减少政策执行主体在认知上出现偏差，从而使政策的实施得到切实保证，[13]同时也有利于政策的监测与评估。建议从以下几个方面着手将政策内容具体化，增强操作性：规定具体的任务指标以及时间限制。如一些地区在义务教育入学率以及资金投入方面都提出了明确的指标、比例；青海、甘肃等地区规定了具体的年度总任务。将政策中各项任务层层分解，针对重点任务制定配套的项目实施方案，进一步加强政策的操作性和执行力度。如浙江就针对“送教上门”这一任务制订了《对义务教育阶段适龄重度残疾儿童少年开展送教服务工作的指导意见》。在地方政策中补充有关效果评估、政策执行监督与问责机制的相关内容，以便于监测工作的进行。此外，教育政策执行主体在教育政策执行过程中起着关键作用，教育政策要通过教育政策执行主体的执行来得以推进，[14]各地的政策内容还应明确具体的任务的执行主体及其责权范围，同时明确多个执行主体之间的关系及主次责任。

（三）加强地方特殊教育政策文本的创新性。《提升计划》在全国的顺利实施需要地方政策的配合，而一个地区特殊教育事业的发展需要综合考虑当地经济、政治、文化等多方面的因素，因此各地在制定政策时应在大方向与《提升计划》保持一致的基础上，结合当地教育实际以及教育需求进行制度创新，体现出不同地区特殊教育事业的亮点和特色。特别是一些民族地区，更应加大创新力度，因地制宜地发展特殊教育，逐步缩小与其他地区的差距，保障民族地区残疾学生的受教育权益。此外，各地进行政策创新性的意义和价值不仅在于能够有效地解决当地特殊教育发展所面临的问题，还在于与能够形成许多既具有差异性又有同构性的教育政策创新案例和实践模式，达到示范效果，供其他地区借鉴。同时还可以为整体性的教育体制改革乃至行政管理体制改革积累经验，提供范例，为教育强国战略的实现和创新型国家建设奠定坚实的基础。[15]

升计划[EB/OL].http://www.nx.gov.cn/zwxx/ms/msdt/94925.htm：2014-09-17.

[2]方俊明.特殊教育提升计划（2014—2016）专家解读——努力构建残疾人终身教育体系[J].中国特殊教育，2014 （2）：19-20.

[3][俄]娜·纳扎洛娃主编.特殊教育学[M].朴永馨，银春铭等译.北京：北京师范大学出版社，2011：10.

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[5]孙绵涛，王刚.地方贯彻《教育规划纲要》政策研究[J].教育研究，2012（10）：19-27.

[6]山东省人民政府办公厅.山东省人民政府办公厅关于转发省教育厅等部门山东省特殊教育提升计划(2014—2016 年)的通知[EB/OL].http://www.shandong.gov.cn/art/2014/7/17/ art_285_6493.html：2014-07-17.

[7]湖南省人民政府门户网站.湖南省人民政府办公厅关于印发《湖南省特殊教育提升计划实施方案（2014—2016年）》的通知[EB/OL].http://www.hunan.gov.cn/zw/zfgb/48952/ 53068/53073/201410/t20141010_1385264.html：2014-10-10.

[8]福建省人民政府办公厅.福建省人民政府办公厅转发省教育厅等部门关于特殊教育提升计划（2014—2016）实施意见的通知[EB/OL].http://www.fujian.gov.cn/zc/zfxxgkl/xxgkml/ jgzz/kjwwzcwj/201406/t20140606_744487.htm：2014-06-05.

[9]杨润勇.关于地方特殊教育发展的政策文本分析——以各省市《中长期教育改革与发展纲要》为例[J].中国特殊教育，2011（8）：3-7.

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[11]涂端午，魏巍.什么是好的教育政策[J].教育研究，2014（1）：47-53.

[12]新华网.刘延东：推教育科研发展 智力支持建设教育强国 [EB/OL].http://www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2011-11-12/content_4345021.html：2011-11-11.

[13]李佳颖.改革开放以来我国特殊教育政策变迁与发展研究[D].沈阳：沈阳师范大学，2012.

[14]王智超，杨颖秀.教育政策执行滞后问题的深层思考[J].教育理论与实践，2009（6）：19-22.

[15]从春侠.地方教育制度创新动力机制研究[J].教育学术月刊，2012（4）：3-12.

[1]宁夏自治区人民政府.我区出台方案实施特殊教育提

[责任编辑 杨贺]

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2095-0438（2017）04-0151-04

2016-08-17

李静郧（1994-），女，湖北襄阳人，华中师范大学教育学院硕士研究生，研究方向：自闭症儿童的教育；孙玉梅（1983-），女，湖北随州人，华中师范大学教育学院副教授，研究方向：特殊教育基本理论、自闭症儿童的教育等。