高校政府采购工作实践与思考

李美珍， 杨 柳

(清华大学 实验室与设备处， 北京 100084)

高校政府采购工作实践与思考

李美珍， 杨 柳

(清华大学 实验室与设备处， 北京 100084)

在政府采购工作实践中，高校采购部门需要把控好几个方面的工作：明确政府采购的实施主体；在准确理解公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源和询价概念及适应情形的基础上正确选择政府采购方式；规范执行政府采购相关程序,并能切实推进政府采购信息的公开。

政府采购； 采购方式; 采购管理

随着我国政府采购的深入发展和不断完善，高校越来越注重政府采购的规范执行，以更好地控制采购风险并保障学校财政性资金的安全和使用效益。在高校政府采购工作实践中，采购部门需要把控好几个方面：明确政府采购的实施主体；准确理解并正确运用政府采购方式；规范执行政府采购相关程序，并能切实推进采购信息的公开。

1 明确政府采购实施主体

在政府采购定义中提及的财政性资金，是指纳入预算管理的资金。随着高校全面预算管理[1-2]的推进，财政性资金的范围已经相当广泛，并不局限于狭义理解的财政拨款资金。因此，政府采购在高校采购工作中的重要性已日趋显著。在政府采购活动的组织过程中，高校采购部门首先应根据采购范围和权限明确组织实施采购活动的主体。对于在集中采购目录内且不属于科研仪器设备范畴的采购项目，应当通过集中采购机构代理采购，其他政府采购项目则可以进行分散采购。分散采购可以由高校自行组织实施，也可以视工作需要或采购项目特殊要求委托采购代理机构组织实施。例如，一些特定资金来源的采购项目或应当进行国际招标的机电类进口产品采购项目，需要委托具有相应资质和能力的采购代理机构组织实施采购。

2 正确选择政府采购方式

在当前政策环境下，政府采购方式可以简单表述为“两招两竞、一单一询”：即公开招标、邀请招标；竞争性谈判、竞争性磋商；单一来源采购和询价。尽管政府采购法明确强调了公开招标在政府采购方式中的重要地位，但在高校采购实践中，由于教学科研工作的特殊需求，非招标采购方式已具有较为广泛的运用。采购方式的选择，直接影响到采购能否顺利实施[3]。依据各自的定义及适用情形正确选择采购方式，是保障采购顺利实施的必要条件。

2.1 公开招标

公开招标定义中明确了2个方面的重要信息，首先，供应商的范围必须是非特定的；其次，邀请供应商投标的方式是以招标公告的方式进行，属于非定向的邀请。公开招标具有采购周期较长，竞争性最为充分的特点，它适用于采购需求明确和技术参数清晰完整的工程、货物和服务采购项目。如无特殊情况，达到公开招标数额标准的采购项目应实行公开招标。

2.2 邀请招标

理解邀请招标的定义需要留意3个方面的信息：(1)供应商的范围是有限的，需要符合相应的资格条件；(2)选取供应商的方式是随机抽取，抽取的供应商数量要在3家以上；(3)邀请供应商投标的方式是以投标邀请书的方式进行，属于定向的邀请。邀请招标是一种有限竞争的采购方式，适用于采购项目性质特殊，供应商范围有限，或者如用公开招标方式则采购费用占比过大的项目。邀请招标的特点是程序较为复杂、采购周期相对较长，因此在政府采购中较少采用[4]。邀请招标仅适用于货物和服务采购项目，采购人员需具有较高的专业水准，才能正确把握和操作邀请招标采购方式。为了控制风险并对采购活动进行有效监督，对于达到公开招标数额标准的采购项目，高校如采用邀请招标采购方式也需要向上级财政部门报批。

2.3 竞争性谈判

竞争性谈判的定义体现了竞争和谈判2个关键因素：适用于工程、货物和服务类采购项目。经过谈判环节，根据谈判文件的要求，符合资格条件的供应商提交响应文件和最后报价，最终通过最低价法确定成交供应商。竞争性谈判适用于在招标采购中没有供应商投标，以及没有合格供应商响应，且又无法再次进行招标的采购项目；另外，对于技术需求复杂且项目性质特殊，无法确定出详细规格和技术参数要求，或者价格总额无法进行事先计算的采购项目也可采用竞争性谈判；竞争性谈判还适用于因用户需求紧急而无法采用耗时较长的招标采购方式的项目。竞争性谈判具有采购周期较短，且采购过程较为灵活的特点，在高校采购实践中具有较为广泛的应用。但在工作实践中也存在一些误区，例如采购管理部门可能会为了规避管理风险，对于一些符合竞争性谈判条件的采购项目，却习惯选择采用更为“安全”的公开招标方式，最终却由于技术参数无法明确而导致采购失败。因此，准确理解并把握竞争性谈判采购方式的适用情形非常重要。

2.4 竞争性磋商

竞争性磋商和竞争性谈判仅有一字之差，它们既有许多共通之处，但在操作上又存在区别。竞争性磋商可适用于服务、货物和工程类采购项目。根据磋商文件的要求，供应商提交响应文件和报价，最终通过综合评分法确定成交供应商。竞争性磋商可应用于政府购买服务项目以及无需进行招标的工程建设项目；另外，与竞争性谈判类似，竞争性磋商同样适用于技术需求复杂且项目性质特殊，无法确定详细技术参数要求，或者无法事先计算出价格的项目；较为特别的是，竞争性磋商还适用于市场竞争不充分的科研项目以及需扶持的科技成果转化项目，从而解决了供应商不足3家，但又不具备单一来源采购条件的现实难题[5]。

2.5 单一来源采购

单一来源采购方式最为特殊，顾名思义，是从某一特定供应商处进行采购的方式，可适用于货物、工程和服务采购项目。单一来源采购适用于只有唯一供应商满足采购项目需求的情形；另外，对于不可预见的紧急采购和为了一致性和服务配套需求所进行的10%内添购情形下也可采用单一来源采购。在所有政府采购方式中，单一来源采购的竞争性最弱，容易造成采购资金的浪费及腐败现象，故其适用范围受到了很大的限制[6]。即便在当下国家简化科研仪器设备采购流程的政策背景下，单一来源采购的审批程序依然最为复杂和严格。

2.6 询价

询价是相对简单快捷的采购方式。在询价采购过程中，在规定时间内，供应商一次性报出不可更改的价格。询价采购以符合需求、质量和服务相等，且报价最低的原则确定成交供应商。需要注意的是，询价并不适用于工程和服务类采购项目，而仅适用于规格和标准统一、货源充足、价格相对稳定的货物类采购项目。询价具有采购周期短，操作简单的特点。在工作中要注意分析采购项目的具体特点，准确理解和把握询价采购方式的适用情形。不可因为询价方式简单易行、节约成本就随意选择[7]。

3 规范执行政府采购程序

无论选用何种政府采购方式，都应当合法合规地执行相应的政府采购程序。在工作实践中，要特别注意供应商的数量下限要求和选取方法、采购评审小组的构成要求、以及各关键环节的重要时间限制等。

3.1 供应商数量要求与选取方法

在一般情况下，公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商以及询价这5种采购方式均要求参与采购活动的供应商不少于3家。但在一些特殊情况下参与采购活动的供应商可以为2家，例如，在招标采购过程中，若提交投标文件的供应商只有2家，或者经过评审后发现确实只有2家供应商对招标文件的要求进行实质性响应时，在获得上级财政部门批准后，采购人可以变更采购方式，与先前参与招标活动的2家供应商进行竞争性谈判。这样的特殊情况正是切合采购工作实际所做的调整和补充，财政部把竞争性谈判中3家供应商参与的条件在该特殊情形下降低到3家以下，对科研仪器设备的采购具有非常重要的现实意义[8]。另外一种少于3家供应商的特殊情况是在竞争性磋商采购中，如果只有2家供应商符合条件，竞争性磋商活动仍然可以继续进行。竞争性磋商在供应商数量要求方面的灵活性，能够确保市场竞争不充分的项目得以顺利实施，体现了公平与效率兼顾的原则[9]。

在供应商的选取方式上，采用公开招标采购方式的是通过招标公告的形式邀请不特定供应商。采用邀请招标采购方式的是从符合条件的供应商中，随机抽取3家以上。采用竞争性谈判、竞争性磋商和询价这3种采购方式的供应商选取方式则相对多样化，既可以通过发布采购公告邀请供应商参与，也可以从合法合规的供应商库中随机抽取，或者由采购人和评审专家分别书面推荐的形式邀请供应商。但是，关于从供应商库中随机抽取会面临一个现实的问题：在工作实践中建立供应商库并不容易，因为供应商往往千差万别，对其进行分类的确是个难题；即使建立了供应商库，种类也不可能齐全，难免挂一漏万，有违政府采购三公原则[10]。

3.2 采购评审小组的构成要求

在采购程序中，一个重要的环节是组建采购评审小组。采购评审小组的成员数量和结构需符合政府采购法及政府采购相关政策的规定。在招标采购中，采购评审小组即评标委员会，其成员数量应为5人以上单数，成员结构包含有采购人代表和技术、经济专家，其中，技术、经济专家的人数占比需为成员总数的2/3以上；对于300万元以上、技术复杂的项目，评标委员会成员数量为7人以上单数，相应的成员结构需包含有至少5人以上单数的技术、经济专家。

采用竞争性谈判、竞争性磋商以及询价这3种采购方式的采购评审小组成员数量和构成要求基本相同；谈判小组、磋商小组或者询价小组成员数量均要求为3人以上单数，由采购人代表和评审专家共同组成，其中专家人数应大于等于成员总数的2/3。稍有不同的是在竞争性谈判中，对于达到公开招标数额标准的货物或者服务采购项目，谈判小组成员数量要求为5人以上单数。

关于采购评审小组的一个共性要求是在公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价这5种采购方式当中，采购人需要注意自己的角色和身份，不得作为专家参加本单位采购项目的评审。

3.3 各关键环节的时限要求

在政府采购程序中，高校采购部门应特别注意各关键环节的时限要求，并予以规范执行。

(1) 关于采购文件提供的时限：按规定招标文件及竞争性磋商文件的提供期限不得少于5个工作日；而竞争性谈判和询价文件的提供期限则没有相应的规定或说明。

(2) 从发出采购文件至提交响应文件截止时间要求：在招标采购中，从发出招标文件至投标文件提交截止时间应不少于20天；在竞争性磋商中，从发出磋商文件至供应商提交首次响应文件截止时间应不少于10天；而在竞争性谈判或询价采购中，从发出谈判文件或询价通知书至供应商提交首次响应文件应不少于3个工作日。

(3) 关于采购公告的期限要求：招标公告、资格预审公告的期限为5个工作日；竞争性谈判公告、竞争性磋商公告以及询价公告的期限为3个工作日；单一来源采购征求意见公告的期限则要求不少于5个工作日。

(4) 关于中标或成交公告的期限要求：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价和单一来源采购6种采购方式的要求完全一样，均为1个工作日。

(5) 对于澄清或者变更公告的时限要求：对招标文件所作澄清或变更离投标截止时间应当至少为15日；而对竞争性谈判、竞争性磋商以及询价文件的澄清或变更则需要在提交首次响应文件截止时间3个工作日前进行。

4 切实推进政府采购信息公开

政府采购法中明确了政府采购应当遵循公开透明、公平竞争、公正和诚实信用的四大原则。而公开透明作为政府采购的一个重要原则，需要高校在采购工作中去不断践行和落实。切实推进政府采购信息公开，完善社会监督机制，不仅能促进政府采购行为的规范化，同时也能有效维护政府采购活动的公平和公正性。

从信息公开的范围来看，从采购预算、采购过程到采购结果都要求做到全流程公开透明。需要特别强调的是：由于公共预算过程相对封闭且隐秘，不利于公众对政府采购进行全方位、多视角监督[11]，因此，采购预算的公开是信息公开中一项非常重要的内容。尤其是在采购过程中，对供应商超预算报价的处理需要以公布预算为前提条件，否则所谓超预算将失去依据，更无从谈起。例如，在招标采购中，如果招标文件中没有提前公布采购预算，那么，即使有供应商的投标报价超出预算，但也就谈不上是未对招标文件进行实质性响应[12]。

政府采购信息的发布要求要及时、完整和准确，及时是对发布时间和时限的要求，完整和准确是对信息公开范围和内容的要求。除了公布采购预算以外，采购公告、采购文件、成交结果、采购合同等文件都属于政府采购信息公开的范围。需要特别注意的是：在公示采购合同时，采购人不能以保护商业秘密为由对标的名称、规格型号、合同金额等内容秘而不宣。

4 结语

由于政府采购在高校采购工作中的比例和重要性日益显著，对高校来说，合法、依规地做好政府采购工作不仅是外部的政策要求，同时也是控制采购风险的内在需要。在政府采购工作实践中，高校采购部门需要明确政府采购的实施主体；准确理解并正确选择政府采购方式；规范执行政府采购相关程序；并能切实推进采购信息的公开；从而使政府采购工作在高校得以顺利推进和健康发展。

References)

[1] 张程，王家明.高校全面预算管理系统建设[J].云南民族大学学报 (哲学社会科学版)，2017,34(3):125-128.

[2] 蔡艳艳，刘志新.高校全面预算管理绩效评价：以北京市某高校为例[J].北京航空航天大学学报(社会科学版)，2017,30(3):75-79.

[3] 刘恺，周康，唐鼎.科研院所物资采购方式研究[J].中国物流与采购，2017(2)：74-75.

[4] 岳小川.政府采购非招标采购方式程序解读(四)如何选择采购方式[J].招标采购管理，2015(4)：57-58.

[5] 鲍锐.竞争性磋商在高校设备采购中的应用前景[J].实验技术与管理，2016，33(3)：274-276.

[6] 魏一波.我国政府单一来源采购制度研究[D].天津：天津大学，2014.

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[8] 郑爱平，张建富.高校科研仪器设备采购方式探讨[J].实验技术与管理，2011，28(8)：195-197.

[9] 李渊.关于非招标采购方式的思考[J].区域金融研究，2016(1)：87-90.

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[12] 白雪飞，谢力，孙胜祥，等.高校仪器设备招标采购中的典型问题分析与对策[J].实验技术与管理，2017,34(3):260-263.

Practice and thinking on university government procurement

Li Meizhen， Yang Liu

(Office of Laboratory and Equipment, Tsinghua University, Beijing 100084， China)

In the government procurement practice, the procurement departments need to well control the following aspects: making clear the implementation subject of government procurement, and correctly choosing the government procurement methods on the basis of the accurate understanding of open bidding, invitation to tenders, competitive negotiation, competitive discussion, single source and inquiry concept, and adaptation of situation, standardizing the implementation of the relevant procedures of government procurement, and effectively promoting the publicity of government procurement information, so as to provide references for the government procurement work.

government procurement; procurement methods; procurement system

F253.2

A

1002-4956(2017)10-0269-04

10.16791/j.cnki.sjg.2017.10.068

2017-04-24

李美珍(1976—)，女(白族)，云南怒江，硕士，清华大学教育职员，主要从事仪器设备招标采购与管理工作.

E-mail：limz@tsinghua.edu.cn