简政放权背景下我国权力清单制度的完善

张丹丹

（湖南师范大学 法学院， 湖南 长沙 410081）

简政放权背景下我国权力清单制度的完善

张丹丹

（湖南师范大学 法学院， 湖南 长沙 410081）

简政放权是国家深化改革和转变政府职能的有力举措，在简政放权背景下，建立权力清单制度一度转变为对中央各部委和地方各级政府的硬性要求，这也是国家治理体系和治理能力现代化建设的主要措施。权力清单制度是国家持续推进简政放权的产物，其作用和价值是厘清政府权力边界、限缩政府自由裁量空间、加快政府职能转变，最终达到规范和控制行政权力扩张的目的。我国权力清单制度的推行仍处于起步阶段，政府及其职能部门不主动、行政执法者权力观念不正确、权力清单内容不规范等问题的暴露已然背离了简政放权的初衷。只有将权力清单制度法制化，赋予其法律规范效力，并建立配套的法律监督机制，才能确保其有效推行，为简政放权改革和管理提供保障。

简政放权；权力清单制度；政府职能

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理现代化，加强体制机制建设、全面实现国家治理的制度化、规划化和程序化至关重要。在2013年夏季达沃斯论坛上李克强总理表示，新一届政府要做的首件大事情，核心是转变政府职能，通过大力推进行政管理体制改革，实行简政放权政策，把政府应该管的事情管理好、管到位；把政府应该放的权力放开、放到位。各个企业获得公平竞争的环境和机会，市场主体就更具活力。“转变政府职能”是当前形势下稳定增长、控制通胀、防范风险，保持经济持续健康发展的需要和经济社会发展的客观要求。在简政放权这一大的时代背景下，政府的权力清单制度显得尤为重要。

一、建立权力清单制度的重要意义

党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出：“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。”［1］这是权力清单制度概念首次出现在党的报告中。此后，在2014年的政府工作报告中进一步明确了要建立权力清单制度。党的第十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国的若干重大问题的决定》也提出：“依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。”［2］随后，权力清单制度这一概念逐步被应用到政府文件及学术研究中，权力清单制度的实施也在全国各地推广开来。

所谓权力清单制度是指：“政府及其部门或其他主体在对其所行使的公共权力进行全面梳理的基础上，将职权的目录、实施的主体、相关的法律依据、具体的办理流程等用清单形式进行一一列举并向社会公布。”［3］行政机关行使职权，应当依照法律、法规、规章的规定进行，要在清单列举的权力事项范围内进行，没有列入到清单范围内的职能权限，行政机关不允许跨界行使权力。权力清单制度是国家治理权力的重要手段之一。

权力清单制度体现了全面推进依法行政、建设法治政府的基本要求。各级政府和部门简政放权，大力推行权力清单制度，产生了良好的权力制约作用，对政府的高效运作及社会的有序发展也具有重要的实践意义。

首先，建立权力清单制度是厘清政府权力边界和预防腐败的必然选择。权力具有天然的扩张性，不对其加以制约与限制势必会造成权力的无限扩张，最终滋生腐败。李克强总理曾在《政府工作报告》中明确提出：“作为政府工作，必须加强自身建设。”政府必须要加强对自身的约束与廉洁建设，要力图构建法治政府、廉洁政府。而权力清单制度能有效限定政府权力的肆意扩张，能解决权力不透明、不公开，边界不清晰的问题。权力清单制度作为厘清政府权力边界的实体性制度工具，可以划定政府权力边界红线，为行政权力的实施设定路线，提升其高效性与民主性。

其次，推行权力清单制度是推进建立法治政府的有力手段。建设法治政府是建设法治国家的前提条件。法治政府的建设要求政府行政权力的行使必须以法律为准绳，一切对政府及其职能部门的衡量必须以法律作为考量标准。推行权力清单制度要求我们的政府部门必须将行政权力的行使用清单加以规范化、标准化、条目化。通过清单制度揭去政府行政的面纱，让权力在阳光下行使，使政府缺乏滋生腐败的“土壤”，推动政府高效统一的运行，科学地设定机构、合理的配备人员［4］。用清权、确权、制权、晒权等方式，使权力主体、权力项目、权力流程得以规范，将权力关在制度的笼子里，依法接受社会的监督，为我国经济和社会的有序发展创造良好的环境。

再次，推行权力清单制度是转变国家治理方式的关键举措。不管是厘清政府权力边界，还是建立法治政府归根结底是转变国家的治理方式，是一个国家在制度体系上的提升与进步。我国要转变国家治理方式必要依赖于推行权力清单制度，通过规范政府权力推进政府治理创新。要在上下级政府间明确权责分配，在同级政府间消除职权交叉，寻求政府行政的明确化与高效率，在地方政府治理方式上实现科学、明确的权责配置。

二、我国权力清单制度的施行及问题

（一）我国权力清单制度的实施状况

我国在十年前已有权力清单试点。2005年的河北邯郸市市长的权力清单是国内第一份权力清单，清理出市长的93项行政权力，每项权力行使的内容和使用流程都公之于众，接受广大群众的监督［5］。2014年初国务院各个部门开始发布权力清单，2014年3月17日，在中国机构编制网上国务院审改办公布了国务院各部门行政审批事项的汇总清单。清单上包含了60个具有行政审批事项权力的国务院部门，1235项是各个部门当时正在实施的行政审批事项。湖南长沙从2014年6月底开始正式发布的清单把原来的428项行政审批事项减为179项。浙江省在2013年11月末率先在省级部门开展权力清单建设。浙江57个省级部门共有1.23万项职权，经过清理保留了42个部门的4 236项行政权力。2014年安徽省进行的权力清单制度改革，将行政审批事项从316项减少到213项，精简了32.6%。全国其他各地省级政府也相继将权力清单制度的改革付诸实践，纷纷晒出或制定时间表将择期公布行政权力清单。

纵观中央政府和各地方政府公布的权力清单可知，由于权力清单制度的改革还正处在起步阶段，没有成熟的高端方案，也没有现成可用的经验方法可以借鉴，以至于当前实践中出现了各地对行政权力分类不一致、标准不统一，以及对法律适用不一致、改革范围不统一、削权减权标准不一等问题。权力清单制度是政府由上而下的自我革命，涉及的部门多，牵涉的利益范围广，可能会对既得利益造成影响，面临的障碍很多。在行政权力的运行中，群众的目光更多的是关注行政权力在行使过程中所产生的消极影响，有时甚至会缩小行政权力的积极意义，放大行政权力的消极影响。行政权力的透明度低、权力边界不清晰、法治约束差、监督力量薄弱等导致了行政权力的消极影响的形成。

（二）我国权力清单制度存在的问题

权力清单制度因缺乏系统的理论指导，所以在定位、功能、价值和结构等问题上还不够明确。有学者认为：“权力清单较负面清单而言，其是个内涵相对模糊、在法理上不甚确定的概念。”［6］近几年，全国各个省份都在以权力清单的形式晒权力、晒流程、晒责任，积极推进行政权力清单制度，积极打造阳光政府、透明政府，但存在的一些问题也渐渐显现出来。

第一，权力梳理不彻底，信息公开不充分。德国著名的社会学家马克斯·韦伯认为：“权力是某种社会关系中一个行动者将处于不顾反对而贯彻自己意志的概率，不管这种概率所依据的基础是什么。”［7］所以权力的基本属性具有明显的支配性和强制性。有些地方政府在权力清单外制定的“服务型”的单外单要求公民、法人或社会组织只有经过特定的审核标准才可以取得相应的资格和权益，例如一些行政许可的取得，其具有显著的支配性、强制性、自由裁量性，与权力的基本特征相符合，这些单外单本应当列入权力清单的范围。有些项目由于设定的法律依据不够完善，在实际的行政管理工作中又确有需要，因此导致了法律规定与现实需要不一致的矛盾关系。这是权力梳理不彻底的典型表现。

行政行为分为具体行政行为和抽象行政行为。很多省份仅仅只是公开了涉及具体行政行为的权力清单事项，对于行政命令、行政规划等抽象行政权力没有进行清理公布。一些省份虽然通过媒体宣布并制定了省级政府部门权力清单，但也只是形式上的的并不能及时充分公开相关信息，甚至查阅不到清单的具体内容。直到目前为止有些省份还未单独制定和公布省政府自身的权力清单。

第二，行政执法者权力观念不正确。权力的行使过程在某种意义上是由个人参与其中并不断增加群体其他成员利益的过程。只有当运营权力者能够按照群体利益目标的有限顺序对权力进行配置，才能永葆权力。但以往一些行政执法者在行使权力时出现了以权为本、以权代法、以权压法、以权谋私等现象，不把“法律面前人人平等”放在眼里，藐视法律的严肃性。最终导致公权力被物化并且逐渐私有化、家族化，公权力成为他们谋取私利、维护既得利益的工具和手段，使得民怨沸腾［8］。因我国的历史根源及社会现实原因，导致执法者权力观念发生偏差，权力意识过强，缺乏自我约束意识。权力清单制度要求将权力关进制度的笼子，无疑给执法者不正确的权力观念以当头一击，执法者权力观念不能得到合理纠正与转变，将严重阻碍权力清单制度的推行，使得简政放权犹如政府部门开出的一张“空头支票”。

第三，监督机制不完善。加强对政府权力监督机制的完善。虽然我国行政法明文规定法无授权不可为，但因为监督机制的漏洞，很多执法者在利益的面前无视法律约束的存在。权力的双面性是权力监督机制的起点。权力一方面有利于建立起人与人之间的等级秩序，另一方面又具有自然的侵略性和腐蚀性，权力一旦越过其合理运行的边界，就会对社会公众的利益造成威胁。在以往的理论探索和政治事件中，人们渐渐地行成了监督制约权力的三种思路：一是以权利制约权力；二是以权力制约权力；三是以道德制约权力。在权力清单制度的施行过程中，这三种监督制权的思路要恰到其处的发挥作用为监督机制的完善提供一臂之力，监督机制完善与否关系到权力清单制度实施的力度与强度。

三、简政放权背景下完善权力清单制度的策略

第一，规范权力清单制定程序。权力清单在制定程序上应与法律、法规的制定程序相同。权力清单的制定程序包括制定、修改和废止。其应遵守法治、民主、科学的立法原则，具体包括：合宪性与合法性原则、科学立法、民主立法、原则性与灵活性相结合原则。权力清单制定的效力来源于合法程序和国家强制力。行政权力只要形成抢单就具有了格式化、条文化的特征，但法律规定是全面、宏观和抽象的，因而依清单行政的范围比依法行政所要求的内容明显要窄很多，在现实中一些清单上没有列举的但在合理和合法的范围之内执行的事项，虽然行政管理行为的管理效果很好，但行政相对人还是会质疑此行为的合法性，因此，行政权力的变动性使得权力清单必定是动态的，权力清单的内容应当随着行政权力的变化、变迁而及时加以调整［9］。所以，权力清单内容的增加和减少也应走完善的法律程序，只有经过权力机关的审议、表决通过，才能公布。

第二，转变执法者权力观念。权力与责任相辅相成，权力越大责任越大，只有责任没有权力，责任将无法履行和落实。只有权力没有责任，权力则得不到有效制约，将会导致权力滥用，损害人民的合法权益。推行权力清单制度是责任所系，执法者行使职权应遵循有权必有责的要求，转变传统权力意识导致的“权力本位观念”，梳理、明晰、确认其对应责任，强化责任意识与服务观念是权力清单制度推行的必要举措。“徒法不足以自行”，执法者作为推动法治建设与社会运行的重要角色，在政府履行各项职能的过程中具有不可替代的作用。从选任、考核、管理等环节转变执法者权力观念，通过培训、教育等方式提升执法者权力意识，是权力清单制度有序推进的必然选择。

第三，健全政府权力监督机制。对政府权力的监督由单一向多元、被动向主动转变。政府权力运行过程中相关信息的公开是有效监督行政权力的关键举措，而权力清单所要求的责任政府、公开透明、权力规范与制度理性等诉求与政府行政权力运行中所需求的监督效果具有一定的契合性。在权力清单的运行的过程中，应加强运用多元化的监督方式，通过健全政府权力监督机制，以提高权力清单制度在规范行政权力中的公开性与透明性。权力清单制度的最终目的是要实现全民监督，建立阳光政务。在健全政府权力监督机制方面应从以下方面着手：一是建立有效的预防腐败制度。对政府机关滥用权力不作为、滥作为的行为要整合监督力量，采用治理与预防相结合的监督方式，通过纪检监察部门提前介入达到事前监督的良好效果。二是树立权力部门人员的责任意识，加强民众监督力度。通过对公务人员的培训教育，树立他们的自律意识与责任意识，明确自身权力性质与范围，自觉履职尽责，对自身行为负责。同时，调动群众参与监督政府权力的积极性与主动性，增强其权利意识与监督意识。三是积极推进政府权力运行的规范化。通过权力清单坚持政务公开，确认权力依据与程序，明确政府机关办事程序，及时进行政府部门的信息公开，依法接受社会监督，让权力在阳光下运行。

［1］中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［N］.人民日报,2013-11-16(1).

［2］中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定［M］.北京:人民出版社,2014:234.

［3］任进.推行政府及部门权力清单制度［J］.行政管理改革,2014(12):48-53.

［4］周良金.推行权力清单制度促进法治政府建设［N］.安徽日报,2016-01-08(7).

［5］徐彬.国内首份市长“权力清单”［N］.南方周报,2005-08-25（5）.

［6］秦德君.矫正“权力清单”上的误区［J］.现代领导,2014(5):72-74.

［7］莫于川.行政指导论纲［M］.重庆:重庆大学出版社,1999:36.

［8］肖海鹏.反对特权思想特权现象,防止权力寻租问题研究［J］.经济研究导刊,2014(32):307-309.

［9］王艳宁.政府权力清单制度的法制化［J］.中国机构改革与管理,2015(7):20-21.

Study on China’s Improvement of Power List System under the Background of Decentralization

ZHANG Dan-dan
(Colleg of Law, Hunan Normal University, Changsha 410081, Hunan, China)

Reducing the decentralization is the powerful measures, deepening the reforming and the transformation government function under the background of new, decentralization, once set up a list of power system into the central ministries and the local governments at all levels of rigid requirements, it is also a national modernization of the management system and management ability of the main measures. Listing of power system is the product of countries continue to advance and to delegate, the boundary effect and value is to clarify the power of the government, narrowed the government discretionary space, speed up the transformation of government function, finally achieve the goal of the specification and control of administrative power expansion. The implementation of the list of power system in China is still in its infancy stage, the government and its functional departments is not active, the concept of administrative law enforcement power is not correct, the problems such as nonstandard power content of the listing of exposure has deviated from the original intention of was to delegate. Legalization only power list system, give its legal effect, and suggested to form a complete set of legal supervision mechanism, to ensure its effective implementation, which guarantees and decentralization reform and management.

decentralization; list of power system; improvement of governmental functions

D922.1

A

1007-5348（2017）01-0049-04

（责任编辑：陈 娜）

2016-11-04

张丹丹（1991-），女，山东东营人，湖南师范大学法学院硕士研究生；研究方向：诉讼法。