通过大学章程引导中外合作办学

2017-04-13郑子森

山东工会论坛 2017年4期

关键词：章程办学大学

郑子森

（山东管理学院国际交流学院,山东济南 250357）

通过大学章程引导中外合作办学

郑子森

（山东管理学院国际交流学院,山东济南 250357）

法律赋予高校对外合作办学的自主权，但由于其涉及国家教育主权等特殊性，教育行政部门又加强了管理。教育行政部门既要参与大学章程的制定、审批，也要遵守大学章程，尊重高校的办学自主权。作为大学“宪法”的章程应规定外事委员会、中外合作办学内部管理模式的选择和调整、办学结余等事项。通过大学章程引导中外合作办学，可以调和行政管理权和办学自主权的矛盾，有助于各高校的中外合作办学形成特色。

大学章程；中外合作办学；自主权；上位法

中外合作办学虽成绩巨大，但也问题多多，如部分合作者办学水平不高、专业设置和学科建设偏离学校优势，未能回应市场需求，导致合作办学项目寿命短、质量不高。从合作的学科专业来看，主要集中于一些投入少收益大、对硬件设施要求比较低的专业，如外语、经济、管理类专业，国内急需而国外领先的学科专业却很少。部分高校把中外合作办学作为提高学校学费收入的一个途径，引进发达国家优质教育资源和先进管理理念与做法沦为空谈。从整体来看, 区域发展不平衡，专业设置低水平重复。这说明中外合作办学带有明显的零散性和随意性，只注重对单个合作项目的可行性分析和审批,但缺乏整体把握和预期规划，缺乏有效的宏观调控和政策引导，很难真正实现其办学宗旨。

一、中外合作办学的困境：行政管理权和办学自主权的矛盾

《中外合作办学条例》以及其他一系列规范性文件，旨在加强中外合作办学的管理，全面统筹，优化布局结构。2016年10月14日召开的国务院常务会议提出，鼓励在理工农医、国家急需的交叉前沿和薄弱空白等领域开展中外合作办学。鉴于中外合作办学的特殊性，这些政策、指示要求对中外合作办学加强顶层设计，健全审批机制，严把资源引进入口关，维护教育主权。

但另一方面，高等学校作为独立法人，根据现行法律、法规规定,享有财产自主、办学自主(专业设置自主、教学自主、科研和社会服务自主、对外交流合作自主等)、管理自主(机构设置与人事管理自主、内部管理具体规章制度制定自主、教师学生管理自主等)多项内容[3]。

根据《关于推进管办评分离提高教育治理水平的若干意见》（教政法[2015]5号），教育部要求进一步简政放权。加快现代学校制度建设，推动所有高校完成章程制定工作，实现一校一章程；加强学校章程执行情况的督促检查。章程能够界分政府的行政管理权和高校的自主办学权，既落实了教育行政部门对中外合作办学的顶层设计、统筹规划，又保证了高等学校的办学自主权。

二、理顺外部关系：政府和高等学校的关系是大学章程的重要内容

正确处理学校与外部的关系是学校自主办学、正常运行的关键。根据《高等学校章程制定暂行办法》，学校举办者或者主管部门应该积极参与制定大学章程。通过章程明确学校举办者或者主管部门与高校在中外合作办学方面的权利和义务,学校举办者或者主管部门依据章程对高校进行管理和监督,高校依据章程自主开展合作办学。核准后的章程相当于高校与主管教育行政部门(代表政府)签订的“行政合同”，政府不能任意对高校的办学和管理活动进行干预，应按照章程的界定来行使自己的权力[4]。

2006年7月31日，在江苏省政府推动下，江苏省15所本科院校与印度国家信息技术学院 (NIIT)整体签署了合作培养软件人才的协议。将 NIIT的课程模块嵌入到相关专业人才培养方案中。由NIIT培训合作高校专业课教师，按照NIIT 提供的方案进行学生考试。与高校单打独斗地同外方谈判相比，学校举办者或者主管部门牵头组织多所高校联合引入国外优质教育资源，能够切实提高谈判能力，降低引入成本，对地方高校而言尤其如此。但学校的举办者或者主管教育行政部门应当尊重高校的办学自主权，遵守政校分开、管办分离的原则，不能越俎代庖。

教育行政管理部门积极参与章程的制定，通过章程引导高校对合作办学合理定位，分类发展。国内重点大学必须与世界知名大学和科研机构合作,重点开展基础学科和前沿学科的合作办学。地方本科院校和高职高专学校，根据自身办学特点和地方经济发展需要，可以与美国、加拿大的州立大学、德国的技术学院、日本的短期大学、澳大利亚的公立技术与继续教育学院（TAFE）等开展合作，培养应用型、技能型人才[5]。

中外合作办学机构或项目的举办必须经过主管部门的审批，主管部门参与章程制定和审批，对中外合作办学进行事前的整体规划，效率更高，又能保证高校办学自主权。学校根据自身发展需要，结合优势学科专业，有针对性地引入国外优质资源，避免学科专业的重复建设，提高中外合作办学的质量。

截至 2015 年底，我国大学“一校一章程”的建设目标基本完成。就已公布的大学章程而言，大多数大学章程仅象征性提及中外合作办学，如“学校通过中外合作办学等多渠道开展国际教育合作，推进学校国际化发展”。关于章程必须载明的“中外合作办学的性质、目的、要求”，表述过于抽象、空洞,基本是《高等学校章程制定暂行办法》的翻版；内容趋同，根本未体现出特色与个性，仅仅是句式或表达方式的不同；可操作性不强，对于行政管理部门如何参与中外合作办学管理只字未提，甚至对外部法律关系根本不涉及。

发动机在无起停情况下,优化前与优化后的发动机耗油量如图4所示;发动机在有起停情况下,优化前与优化后的发动机耗油量如图5所示.

三、承上启下：大学章程将法律规章内化为学校制度

大学章程上承法律规章，下启大学内部管理制度。《教育部办公厅关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》（教政法厅〔2014〕2 号，下称《核准通知》）指出：“各级教育行政部门要带头尊重大学章程，对章程已确定由学校自主管理的内容，不得任意干预，除规章以上层级的规范性文件外，其他文件要求与经核准的章程不一致的，优先执行章程的规定。”据此，大学章程“上位法”体系包含法律、行政法规、规章。大学章程是法律、行政法规、规章在一所大学的具体化和个性化。

2006年，《教育部关于当前中外合作办学若干问题的意见》规定了中外合作办学的评估指标和评估程序。如“双校园”模式合作教育教学过程中应当满足“四个三分之一”以上。针对一些学校对中外合作办学基本办学条件保障不够、保障不力的情况，教育部近期就不具有法人资格中外合作办学机构（二级学院）提出了保障“三个相对独立”的要求，即“财务相对独立” “人事相对独立”“教学设施和办学条件相对独立”。根据前述大学章程的“上位法”体系，这些文件属于规章以下层级的规范性文件，章程的规定优先于这些文件的要求。但章程必须经过主管部门的核准，若章程的规定背离这些文件的要求，则难以通过核准。各高等学校可以将这些指标要求体现在章程中，结合自身情况在法律规章的授权范围内提出自己的要求，将外部规范内化为学校制度，切实增强法律规章的认同感，提高遵章守法的主动性和自觉性。制度的内生性既有利于确保中外合作办学依法照章办出特色，也有助于教育行政管理部门减少直接具体的行政管理，贯彻简政放权的大政方针。

四、有所必为：大学章程应予规定的事项

大学章程作为规制学校各项工作的“宪章”，和学校其他规章制度相比，要求在比较长一段时间内发挥学校根本制度的长期性、稳定性和普适性作用[6]。章程可就下列重要事项做出规定：

（一）章程规定外事委员会或类似组织，为规范内部关系、强化自我约束、防止权力任性提供组织保障

《高等教育法》第28条规定,高等学校的章程应当规定学校内部管理体制，如设立外事委员会。据统计，80%以上高校设有国际化工作委员会或领导小组等组织或部门，负责国际化发展规划的制定、实施与保障，这是保证国际化发展战略得以落实的第一步[7]。在此基础上，应当将外事委员会或者国际化工作委员会纳入章程。

中外合作办学具有特殊性，涉及学校的多个部门，外事委员会能够为管理工作提供组织保障，方便协调学校内部相关部门，加强合作。外专外教的聘用、管理，离不开人力资源部门、教务部门、外事部门的通力合作。相关院系的中方教师积极参与外教的教育教学活动，才能更好地消化吸收先进的教学理念。财务部门要对中外合作办学进行财务可行性论证、成本核算，解决外汇、纳税问题。科研部门长远部署，建立与保持同外专外教的学术科研关系，即使在外专外教回国后，也能发挥后期效用，实现国外优质资源的可持续利用。

（二）科学规定办学结余的提取比例

我国《教育法》规定教育不得以营利为目的。国外教育机构进入中国教育市场，主要目的是营利。教育的公益性与资本的逐利性之间的矛盾，是高等教育中外合作办学领域必须正视的问题。中外合作办学不得以赢利为目的的规定与教育作为服务贸易的性质相左[8]。

既然已经允许营利性民办学校存在，可以在民办高校先行试验中外合作办学的营利性。中外合作办学机构的章程应当规定“中外合作办学者是否要求取得合理回报”，高等学校可资借鉴，对中外合作办学项目的办学结余做出相应规定。

在上位法确认中外合作办学营利性的合法地位之前，由章程科学规定办学结余的提取比例，章程经政府审批后公开执行，在部分高校先行先试，既可以弥补法律的滞后性，又可以为修订立法提供经验。坚持中外合作办学公益性的原则，防止一味追求投资回报而影响中外合作办学的可持续发展；另一方面，统筹安排办学结余的再投入，避免资金浪费或设备闲置。

（三）中外合作办学内部管理模式的调整

中外合作办学机构或项目在获批后，实际如何运行是高等学校的内部管理事务，机构和项目的管理和调整具有很大的随意性。中外合作办学教学管理模式的不稳定极大地影响了中外合作办学的发展。

目前高校中外合作办学项目的内部管理运行模式主要分为集中管理模式、分散管理模式和学生集中但教师分散管理模式三种。集中管理模式是指项目的外事、教师和学生等工作集中由国际交流学院管理。分散管理模式是指项目按学科专业归属划分到母体高校的普通专业院系进行管理。学生集中但教师分散管理模式是指学生由国际交流学院集中管理，教学由母体高校相关院系承担[9]。这三种管理模式各有优劣，不管采取哪种模式，都应采取措施克服其缺点。集中管理模式师资配备压力大，存在重复建设现象，不利于发挥优质资源的辐射作用。分散管理模式容易使中外合作办学专业同化成普通专业。学生集中但教师分散管理模式容易造成工作脱节，专业教师的课外辅导缺失。

如果确需调整内部管理模式，则必须经过充分的论证，遵守严格的程序，防止因权力的独断专行而造成的任意调整。内部管理模式调整的任意性会涉及到中外合作办学教师、学生的根本权益，甚至造成项目的终止或退出。如果并非因为中外合作办学项目本身的原因，而仅仅是因为机构人事的任意调整而影响合作办学协议的履行，将严重影响高校在国际交流与合作中的形象。

五、有所不为：大学章程不应规定的事项

（一）服从“上位法”的既有规定，无需简单重复

2014年3月1日施行的《高等学校学术委员会规程》，强调了在中外合作办学决策时学术权力对行政权力的制约。学术委员会对国外优质教育资源、外国教育机构的教育教学质量、国内新兴和原有的学科专业、与本校教育资源的匹配度等问题提出咨询意见，选择能够为我所用的优质教育资源进行合作。要求学校做出关于开展中外合作办学决策前，应当咨询学术委员会。如果学术委员会提出明确不同意见，学校应当做出说明、重新协商研究或者暂缓执行。对这些规定，章程无需照抄照搬。

（二）细化规定留给校内规章制度

章程作为纲领性文件,不能事无巨细、包罗万象，中外合作办学的具体事项必须通过校内规章制度来规范。例如，授权外事委员会规定外方合作办学者从外方教育机构中选派教师的数量和质量，保证引入优质资源，防止“标签型”的合作办学。

章程有助于学校决策的科学化、民主化，克服管理随意性，有助于保持中外合作办学制度的相对稳定性。办学制度的相对稳定性符合人才培养的周期性特征。这样才能消化吸收国外优质资源，并发挥辐射带动作用。章程具有对外公开性，便于社会监督中外合作办学事宜的落实，保障中外合作办学利害关系人的知情权，便于学生作出学业和职业规划。

六、结语

高等学校结合自己的特色和优势，通过章程规定外事委员会、内部管理模式的选择和调整、办学结余，依照章程自主开展中外合作办学，实现内涵式发展。这有利于合作办学办出特色，避免一哄而上，重复引进，千校一面。

大学章程须经过教育行政主管部门核准，但政府也应当遵守大学章程，依据章程进行管理，理顺政府与高校的关系，不能超越大学章程而直接对高校自主办学的事项进行干预。行政管理应从由随意性很大的“人治”向高度稳定性的“法治”转变[10]。高等教育的整体效率体现并不在于政府政策本身的效率取向，而在于政府是否能够确立一个相对稳定的制度结构，为具体的高等教育活动实施主体在提供一定的确定性的同时，释放出足够的自主空间。一个社会的整体效率往往是源自基层的自主创新和探索而未必是政府过多的政策和制度创新[11]。通过大学章程引导中外合作办学，可以调和行政管理权和办学自主的矛盾，有助于各高校的中外合作办学形成特色。

[1]宫玲琳.大学章程中学生事务管理规定的审视与完善[J].思想理论教育，2016，(7):92-96.

[2]张海滨, 董维春.中国高水平大学教育国际化表达现状研究——基于84所教育部核准的大学章程文本分析[J].中国高教研究，2016，(4):85-89.

[3]湛中乐,徐靖.通过章程的现代大学治理[J].法制与社会发展，2010，(3)：106-124.

[4]郝建山，王庚华.大学章程制定与高校办学自主权的落实 [J].吉林省教育学院学报,2015，(2)：132-133.

[5]陈红进.创建应用型本科高校经管类中外合作办学品牌的路径分析[J]. 长春师范学院学报（自然科学版），2013 ，(1)：171-172.

[6]马跃荣，杨静，李涛，马继福.大学章程建设与中医药院校改革的进程——以成都中医药大学为例[J].成都中医药大学学报( 教育科学版)，2014，(3) ：1-4.

[7]中国教育国际交流协会.中国高等教育国际化发展状况调查报告 [EB/OL].http://survey.ceaie.edu.cn/ download/2015年中国高等教育国际化发展状况调查报告.pdf.

[8]胡焰初.WTO《服务贸易总协定》与中外合作办学的立法[J]. 武汉大学学报(社会科学版)，2002，(2)：140-144.

[9]孙玮,杨洁.中外合作办学项目教学管理问题探究——以中原工学院国际教育学院为例[J].中国管理信息化，2016，(10)：221-222.

[10]杨学义,李茂林.中国大学章程百年——兼论章程对落实高校办学自主权的作用与措施[J].北京教育（高教），2014，(11)：20-22.

[11]阎光才.高等教育改革顶层设计的逻辑[J].中国高教研究，2014，(1)：5-8.

（责任编辑：韩清恩）